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Par Olivia Gervais, Chloé Gerbier et Edgar Priour-Martin, membres de Notre Affaire à Tous

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La participation du public dans l’aménagement du territoire : un enjeu de démocratie locale majeur

Participation, consultation, concertation, co-construction… De quoi parlons-nous ?

Le principe de participation du public consiste à associer les habitant·e·s, citoyen·ne·s aux processus de décisions en mobilisant ou en impliquant dans la démarche de réflexion ou de construction d’un projet ou d’un programme d’aménagement. 

• La consultation : le niveau de base de la participation puisque les citoyen·ne·s sont seulement consulté·e·s sur un projet déjà défini. La décision revient aux décideur·euse·s, non aux consulté·e·s. Elle fait partie de la procédure obligatoire pour les décisions qui ont une incidence directe et significative sur l’environnement. 
• La concertation : sur le même principe que la consultation, la décision finale revient aux décideur·euse·s mais le projet cette fois est censé n’être défini que dans ses grands principes. La procédure a donc plus de chances d’enrichir le projet, d’ouvrir le débat, d’être concertée avec les administré·e·s. 
• La co-construction : la décision est partagée. La co-construction d’un projet reste à l’initiative des décideur·euse·s, elle n’est pas prévue réglementairement. 

Le droit à l’information et le principe de participation procèdent de l’intention de promouvoir une démocratie environnementale. Plus transparente, l’action publique est mieux acceptée et comprise si les citoyen·ne·s ont été consulté·e·s et ont eu en amont la possibilité de faire partie de la prise de décision. 

Souvent, contre de nombreux projets inutiles et polluants, les citoyen·ne·s ont beaucoup de choses à dire, iels sont mobilisé·e·s, pensent  à l’avenir de leurs enfants, à la qualité de l’air, de la terre, de l’eau qui impacte leur santé. Leur avis compte car ce sont les premier·e·s concerné·e·s et iels peuvent  constituer un rempart contre le désastre écologique à venir. Pour cela, les citoyen·ne·s ont besoin de pouvoir s’emparer des outils de la participation, d’avoir accès à la prise de décision, et de pouvoir influencer des documents décisifs comme les plans locaux d’urbanisme (PLU) par exemple. 

Il s’agira tout d’abord de passer en revue les droits de participation et d’information tels qu’ils sont consacrés dans les textes de loi, en les comparant à la réalité des enquêtes publiques d’aujourd’hui, et en rappelant le phénomène actuel de détricotage du droit de l’environnement – I. Nous analyserons ensuite la consultation comme une participation en trompe-l’œil – II, avant de proposer une analyse prospective de la participation de demain – III. 

Ces droits sont consacrés à l’échelle européenne, notamment sous l’égide de la directive 2001/42/CE relative à l’évaluation stratégique environnementale en vue de l’évaluation de certaines incidences des plans et programmes (1) sur l’environnement. Mais ces principes sont consacrés de la même façon concernant les projets susceptibles d’avoir une incidence sur l’environnement, les installations particulièrement polluantes, les dérogations aux interdictions d’atteintes aux espèces protégées, etc. 

Afin d’entériner l’information et la participation du public, les directives européennes en font une étape-clé du processus décisionnel en matière environnementale. 

En droit français, la Charte de l’environnement fait partie de la Constitution française depuis 2005, et reprend aussi dans son article 7 les principes d’information et de participation en affirmant que « Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d’accéder aux informations relatives à l’environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement ».

La loi française décline au sein du code de l’environnement ces principes en établissant des procédures d’élaboration des plans et programmes et d’autorisation des projets ayant des incidences sur l’environnement (2). 

La première étape de ces procédures est l’évaluation environnementale. Ce processus débute par l’établissement d’une étude d’impact permettant le recensement des enjeux environnementaux liés au projet. Elle permet un éclairage objectif et exhaustif du projet permettant l’information et la participation effectives du public. 

L’étude d’impact est ensuite soumise à l’avis de plusieurs personnes publiques associées (notamment des collectivités concernées). Leurs avis sont joints à l’étude d’impact, aboutissant à la composition du dossier d’enquête publique. Ce dossier permet aux citoyen·ne·s de s’informer sur le contenu et les impacts du projet en gestation. 

La tenue de cette enquête publique répond à des règles de procédure strictes, en termes de délais et de publicité (annonce à 15 jours du début de l’enquête, pour une durée de 30 jours minimum), autant que de suivi, avec la désignation d’un commissaire-enquêteur qui est chargé du bon déroulé des réunions publiques et de la récolte des avis déposés. 

Néanmoins, le juge administratif considère que les insuffisances procédurales  portant atteinte au dossier, comme des omissions au sein de l’évaluation environnementale, « ne sont susceptibles de vicier la procédure et ainsi d’entacher d’irrégularité l’autorisation que si elles ont eu pour effet de nuire à l’information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l’autorité administrative » (3). 

Par conséquent, les erreurs de l’étude d’impact se rapportant à l’état initial de l’environnement ou aux effets du projet sur celui-ci ne sont sanctionnées qu’à l’aune des principes de participation et d’information du public. Ce dispositif fait de l’enquête publique un outil pivot de la mise en œuvre de projets, plans ou programmes ayant un impact sur l’environnement. 

Pourtant, force est de constater que cette forme de participation ne permet pas d’atteindre les objectifs que s’est fixés la loi. Les enquêtes publiques ne permettent pas au public d’accéder aux informations intéressant les projets menaçant l’environnement, ni de participer réellement à la prise de décision concernant les choix d’aménagement du territoire qui y sont liés. 

En effet, certaines enquêtes publiques, malgré le fait qu’elles soient mises en œuvre sur les communes concernées par le projet, voient leur taux de participation demeurer très bas. Les registres n’affichent bien souvent que quelques remarques. Les réunions publiques permettant le respect du droit à la participation et l’information des citoyen·ne·s sont donc vidées de leur sens si celles-ci ne trouvent pas preneur. 

La publicité de ces enquêtes est pourtant assurée, mais un encart dans un ou deux journaux locaux et l’affichage en mairie ne suffisent pas à transmettre les enjeux liés à ces réunions. 

Au-delà de cette publicité légale minimale, la publicité d’un projet est laissée à la main de son·sa promoteur·trice, qui n’a pas intérêt à attirer l’attention sur le volet environnemental de celui-ci. Il se trouve ainsi aussi peu médiatisé que possible. 

De la même façon, en dehors de quelques avis légaux c’est bien souvent l’approche du promoteur·trice (qui finance l’étude d’impact) qui est mise en avant lors de ces réunions, et le projet est présenté de manière à emporter le plus d’adhésion. 

De la même manière, le niveau de publicité des procédures d’élaboration des plans et programmes d’aménagement varie énormément en fonction des collectivités, et du contenu du document à faire approuver. Si la révision du plan local d’urbanisme de Paris, en vue d’en faire « le premier PLU bioclimatique de France » (4) a fait l’objet d’une large médiatisation (5), ce n’est malheureusement pas le cas de la plupart des procédures menées partout ailleurs. 

En l’absence d’information et de publicité, l’enquête publique n’est plus qu’un passage obligé dans une procédure légale, et non un outil de participation.

Quelques collectifs arrivent néanmoins à se saisir de l’enquête publique qui leur permettra de faire valoir lors des réunions un avis dissident et questionner les failles du dossier. Ce moment peut aussi être celui d’une mobilisation massive des citoyen·ne·s se regroupant autour de leur volonté commune de préserver leur droit à un environnement sain. Dans ce cas, des avis défavorables au projet, plan ou programme sont souvent portés à la connaissance du commissaire-enquêteur, qui peut aussi organiser des rendez-vous particuliers avec les collectifs mobilisés. Néanmoins le·la commissaire-enquêteur·rice ne rend que de manière exceptionnelle un avis défavorable à l’issue de l’enquête publique : malgré les remarques ou objections, celui-ci ou celle-ci estime que les réponses du porteur du plan, programme ou projet a pour effet de lever ces réserves dans une grande majorité des cas. Dès lors, l’enquête se conclut sur un avis favorable du ou de la commissaire-enquêteur·rice, parfois avec de simples réserves. 

La réforme des enquêtes publiques permettant une option de participation dématérialisée n’a pas suffi à relever les taux réels de participation qui restent plutôt bas. 

Malgré sa centralité, le procédé peine donc, d’une part, à fournir des informations complètes et impartiales au citoyen·ne, et d’autre part, à faire état de manière fidèle de son opinion. Dans les faits, information et participation sont donc partiellement mises en œuvre dans le processus.

Ces enquêtes publiques, malgré une efficacité controversée, restent un formalisme protecteur. Pourtant, elles pâtissent du détricotage continu du droit de l’environnement, notamment pendant la période de pandémie de Covid-19.

En effet, les procédures d’exception sont de plus en plus nombreuses. En avril dernier, un décret a reconnu un pouvoir général de dérogation aux préfet·e·s, notamment en matière environnementale (6). Les préfet·e·s peuvent depuis dispenser certains projets de la procédure de droit commun évoquée ci-dessus, si cette dérogation est « justifiée par un motif d’intérêt général et l’existence de circonstances locales », et qu’elle a « pour effet d’alléger les démarches administratives, de réduire les délais de procédure ou de favoriser l’accès aux aides publiques ».

Un décret du 3 juillet poursuit dans ce sens et assure aux préfet·e·s la décision dans les procédures dites de « cas par cas » visant à déterminer si un projet doit se soumettre ou non à une étude d’impact environnemental. Le 17 juillet, la consultation sur les projets de décret et d’arrêté prend fin de manière discrète. Pourtant ces actes apportent une réduction des périmètres de procédure ICPE et de projets soumis à autorisation environnementale, principalement dans le secteur de la logistique. 

Traduction dans les faits de cette philosophie, le 20 juillet le gouvernement annonce l’aménagement de 66 nouveaux sites « clé en main », où les procédures administratives ont été effectuées avant la désignation du maître d’ouvrage à l’échelle du site. Pourtant, l’étude d’impact et l’enquête publique sur le site sont effectuées bien en amont de la désignation du maître d’ouvrage et les projets sont à ce moment encore très flous. Les procédures demeurent donc vagues et n’apportent pas de garanties.

D’autre part, la loi ASAP (« loi d’accélération et de simplification de l’action publique ») du 7 décembre 2020 prévoit à son article 44 que le·la préfet·e pourra préférer une consultation électronique à l’enquête publique classique afin d’accélérer la procédure des projets nécessitant une autorisation environnementale. 

Ainsi, comme on le voit avec l’exemple de la loi ASAP, la tendance législative est à la multiplication des consultations en ligne. Mais cette forme de participation ne permet ni d’impliquer plus de citoyen·ne·s, ni de faire état de manière fidèle des opinions exprimées.  

En effet, les associations et parties prenantes déjà mobilisées sur les questions posées constitueraient l’essentiel des contributeur·trice·s. La consultation n’est pas diffusée, ou presque, en amont et comme le souligne le rapport publié par la commission nationale du débat public, « le choix des dates des consultations est dicté par l’agenda politique ou réglementaire et ce critère n’est pas rendu public » (7). 

Le principe même de consultation ne cherche pas à remettre en question la logique verticale de l’administré·e et du décideur·euse puisqu’elle est à l’initiative de celui-ci, qui garde le pouvoir de décision et qui, simplement, consulte. D’ailleurs, dans ce rapport, on peut aussi lire que les décideur·euse·s accordent plus d’importance au comptage des positions plutôt qu’à la compréhension des arguments. La méthode n’est pas de concerter, et encore moins de co-construire, mais plutôt de mieux asseoir la légitimité du représentant·e politique.

L’intérêt d’une consultation n’est donc pas d’écouter les participant·e·s ou de s’intéresser à leurs réponses, mais plutôt d’y rassembler un maximum de participant·e·s, afin de légitimer l’action publique visée.

Enfin, le rapport précité de la CNDP constate la tendance des pouvoirs publics à synthétiser les contributions sans les relier à la décision. En effet, « certaines consultations, notamment locales, comportent des considérants qui ne mentionnent pas les résultats de l’analyse des commentaires, voire pas la consultation elle-même, mais plutôt d’autres éléments de contexte. […] Il n’est pas évident pour le grand public de faire le lien entre sa participation et son influence sur la décision finale puisque même matériellement, ce lien n’est pas établi » (8).

Dans certains cas, la consultation est même truquée par les pouvoirs publics qui la mettent en place, puisque orientée par le choix des questions qui sont posées ou même par le périmètre de consultation choisi. En la matière, l’exemple du processus de participation autour du projet de l’aéroport de Notre-Dame-des-Landes ayant abouti à un surprenant référendum est emblématique. 

En 2015, François Hollande annonçait l’organisation d’un référendum local hors de toute procédure établie pour trancher la question du lancement ou non de l’ancien projet d’aéroport, datant des années 1960, et connaissant une vive et tout aussi ancienne opposition. Le référendum s’est finalement transformé en consultation en raison du flou juridique de la procédure. 

Les gouvernements Valls, et Ayrault avant lui, s’étaient prononcés ouvertement pour la construction de l’aéroport. Ces gouvernements, et les précédents, n’avaient pas réussi à passer en force par la police. Ce référendum annoncé était donc le moyen de donner une nouvelle assise légitime à ce projet, en mettant l’opinion publique du côté du gouvernement. Le choix du  périmètre de la Loire-Atlantique a été très contesté puisque le projet d’aéroport relevait de l’Etat et qu’il était également financé par les régions voisines.  Ensuite, la question qui a été posée (« êtes-vous favorable au transfert ? ») a été considérée dès le départ biaisée par beaucoup d’opposant·e·s au projet puisqu’elle sous-entendait que l’aéroport de Nantes serait fermé alors même qu’il était prévu que cet aéroport serve à Airbus pour des tests d’engins. Par ailleurs, la façon dont ont été menés les rares débats au préalable a été vivement critiquée. Les questions économiques, sociales et écologiques étant évitées, le débat fut vidé de toute substance utile à une prise de décision éclairée. 

Malgré le résultat prévisible de la consultation, favorable à la construction de l’aéroport de Notre-Dame-des-Landes, la ZAD est restée occupée et les travaux n’ont pas commencé. Le nouveau gouvernement promettait de se décider en janvier 2018. Finalement, le projet a été officiellement abandonné le 17 janvier 2018, présenté comme une impasse par les pouvoirs publics, notamment par Edouard Philippe qui réaffirmait que la déclaration d’utilité publique avait été lancée, que les recours avaient été purgés, que la population avait été consultée et que le débat aurait dû être clos, mais en reconnaissant que le « contexte d’opposition exacerbé », a conduit à ce que cet « aéroport de la division » soit finalement abandonné. 

Ainsi, on voit bien avec cet exemple que la consultation est parfois instrumentalisée afin de légitimer des décisions déjà prises. Finalement, cet outil initialement présenté comme un moyen de promouvoir une démocratie environnementale peut parfois s’avérer être plutôt un moyen de valider des choix controversés. Éviter ce genre de contournement et assurer le respect du principe de participation du public semble nécessaire pour garantir une démocratie environnementale et participative.

Certaines initiatives citoyennes comme la contribution au plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi), portée par une association intégrée au sein de la ZAD de Notre-Dame-des-Landes (9), proposent de nouvelles manières d’organiser les plans locaux d’urbanisme. En l’espèce, la contribution (10) proposait de faire apparaître la ZAD comme une zone mixte qui ne rentre pas dans les zones réglementaires traditionnelles (à urbaniser, agricoles, urbaines, …), puisque c’est une terre issue de la lutte sur laquelle s’exercent des activités agricoles mais pas seulement : certain·e·s y vivent sans être agriculteur·trice. Malheureusement, elle n’a pas été prise en compte par les pouvoirs publics. 

Les documents d’urbanisme sont établis conformément au code de l’urbanisme, et à l’échelle des collectivités. Le plus courant est le plan local d’urbanisme, pris à l’échelle d’une commune (PLU), ou d’une intercommunalité (PLUi). Il définit sur le territoire des zones et leur affectation à certaines activités (zones agricoles, urbaines, à urbaniser ou naturelles). L’élaboration du PLU ainsi que son adoption est à la charge du conseil municipal ou communautaire. 

Au sein du document d’urbanisme se décident d’ores et déjà les futures zones protégées ou urbanisées à l’échelle du territoire. Ce document est soumis aux procédures de participation du public comme susmentionné. 

Actuellement, les acteur·trice·s de l’environnement se mobilisent (parfois) au moment de l’adoption du plan local d’urbanisme, néanmoins iels peinent à se faire entendre et à mobiliser autour de ce sujet. De plus, hors de ces périodes d’adoption du PLU, ces acteur·trice·s utilisent peu cet outil comme moyen de transformation et de protection de l’environnement direct, alors que ces documents peuvent être révisés à tout moment.

Les plans locaux d’urbanisme, en ce qu’ils influent directement sur notre vie quotidienne, devraient faire l’objet d’une plus grande publicité, les citoyen·ne·s devraient donc être davantage informé·e·s des conséquences de ceux-ci sur leur vie quotidienne. 

Réduire la complexité au niveau de ces documents reviendrait à enseigner largement leur utilité et leur mode de fonctionnement aux citoyen·ne·s. En effet, l’action des collectivités en matière d’aménagement du territoire, régie à l’article L101-2 du code de l’urbanisme, doit être dirigée afin de poursuivre les objectifs de développement durable, notamment en protégeant les milieux naturels et en luttant contre le changement climatique. 

Pourtant, nombre de collectivités ne poursuivent pas ces objectifs en continuant d’urbaniser massivement au détriment de leur population.  

Les citoyen·ne·s peu averti·e·s ne peuvent se saisir de ces outils. Une meilleure connaissance des enjeux permettrait une participation plus effective autour des phases d’élaboration du plan. Une personne d’ores et déjà engagée aura à ce moment-là l’opportunité d’allier un plus grand nombre à sa cause et d’intéresser par les intérêts individuels à une plus grande protection de l’environnement. Si cette solution n’est pas la panacée elle permet néanmoins des garde-fous, puisqu’en alliant une majeure partie de la population à la participation, dans le cas où la décision en serait déconnectée, la population participante accepterait mal la décision finale. 

Les propositions émises de manière éclairée au vu des différents intérêts en présence devraient être prises en compte, et pourraient aboutir au choix le plus bénéfique pour l’environnement. La seule manière de faire que la décision se porte sur ce choix est de responsabiliser les citoyen·ne·s participant·e·s, et de reconnaître qu’en faisant un choix à haute visée environnementale iels ont conscience des conséquences possibles de celui-ci sur d’autres intérêts et éventuellement sur leurs libertés individuelles. Pour cela une transparence sur les enjeux et une ouverture complète des problématiques propres au territoire est nécessaire. 

Si dans un premier temps elle n’est pas légalement contraignante, la participation deviendrait néanmoins liante en termes d’acceptabilité. De plus, dans une logique électoraliste, elle pousserait les instances décisionnaires à s’aligner sur la volonté commune ou du moins à ne pas trop s’en écarter.

Il s’agirait donc dans notre exemple du PLU : d’éclairer ses enjeux, de les exposer le plus largement possible, afin de permettre aux citoyen·ne·s d’établir leur propre balance vis-à-vis de ces enjeux, et de permettre une décision en lien avec ceux-ci. 

A propos des pistes législatives qui permettraient cette participation accrue, nous pouvons penser notamment à l’instauration d’un seuil de participation minimale de la population lors de l’élaboration des documents d’urbanisme. En effet, un tel seuil pousserait les collectivités locales à user d’une plus grande pédagogie et de publicités autour de l’élaboration des documents afin d’obtenir l’intérêt des citoyen·ne·s du territoire concerné. 

D’autre part, instaurer un référendum local lors de l’ouverture d’une zone à l’urbanisation peut être une manière d’évaluer si cette urbanisation répond réellement à l’utilité publique locale. Par exemple, lors de l’ouverture d’une zone d’aménagement concerté, celle-ci est amorcée sous l’égide de l’intérêt public du territoire, ce qui sous-entend que le territoire manque d’un aménagement. Afin de déterminer si ce besoin est réel ou s’il répond à des intérêts privés et des motivations simplement économiques, la meilleure solution semble être de demander aux citoyen·ne·s leur opinion. 

Enfin, instaurer des conseils citoyens à l’échelle des établissements publics de coopération internationale (EPCI), des départements ou des régions, sur le modèle de la Convention Citoyenne pour le Climat, pourrait être un moyen de hiérarchiser les projets et les axes d’aménagement du territoire selon une volonté désintéressée. Ces démarches existent déjà sur des sujets très concrets comme l’aménagement d’un littoral submersible en Normandie ou de certains centre-villes à redynamiser. Néanmoins, ici, tout l’enjeu serait de traiter les politiques publiques du territoire de manière plus globale.

Toutefois, la mise en place d’une telle institution n’aurait de sens que si celle-ci est dotée d’un véritable pouvoir d’initiative et de décision, ou tout du moins de blocage de la décision politique. A cet effet, notons que les grandes intercommunalités ont déjà l’obligation, depuis 2015,  d’instituer un conseil de développement, censé représenter les « milieux économiques, sociaux, culturels, éducatifs, scientifiques, environnementaux et associatifs » et être consultés « sur l’élaboration du projet de territoire, sur les documents de prospective et de planification résultant de ce projet, ainsi que sur la conception et l’évaluation des politiques locales de promotion du développement durable » (11).

Mais qui a déjà entendu parler de ces institutions ? Si certaines agglomérations se sont saisies de cet outil (12), d’autres l’ont laissé à l’état de coquille vide, ne respectant pas l’obligation minimale de consultation fixée par la loi (13). Preuve de l’échec de cette instance : si en 2015, la loi imposait à toutes les intercommunalités de plus de 20 000 habitant·e·s de s’en doter, elle a relevé ce seuil à 50 000 habitant·e·s en 2019, le rendant facultatif en-dessous de ce seuil. 

Les outils démocratiques existent donc déjà pour une large part. Il convient désormais que les citoyen·ne·s et les collectivités, par le biais de leurs assemblées élues, s’en emparent. 

L’exemple de la Convention Citoyenne pour le Climat a démontré que le processus de décision s’inscrit nécessairement dans un temps long, qui permet à chacun·e de prendre connaissance et de débattre du sujet abordé. Même dans un format accéléré (sept week-ends de réunions seulement), la Convention aura nécessité six mois pour formuler ses 149 propositions. 

Mais les processus de participation resteront lettre morte s’ils ne s’incorporent pas aux processus de décision. La Convention Citoyenne pour le Climat n’aura été qu’une expérience sociale, et non un réel moment démocratique, si ses propositions ne sont pas reprises (ou au moins étudiées) par le Parlement et l’exécutif.

De la même manière, les mécanismes d’association des habitant·e·s aux décisions intéressant l’aménagement du territoire où ils et elles vivent ne seront réellement démocratiques que lorsqu’ils permettront de faire émerger un débat citoyen éclairé, que la décision politique devra réellement prendre en compte. 

1.  Ces plans et programmes sont des documents réglementaires de planification encadrant les projets d’aménagement (publics et privés) sur un territoire donné.
2.  Articles L123-1 et R123-1 et suivants du code de l’environnement. 
3.  Conseil d’Etat, 14 octobre 2011, n°323257 ; Conseil d’Etat, 15 mai 2013, n°353010.
4.  Dorothée Laperche, Actu Environnement, Révision du plan local d’urbanisme, Paris a consulté les habitants, 12 novembre 2020.
5.  Emeline Cazi, Le Monde, Plus de végétalisation et de concertation… Paris veut adapter son plan local d’urbanisme à l’urgence climatique, 23 juillet 2020.
6. Décret n° 2020-412 du 8 avril 2020 relatif au droit de dérogation reconnu au préfet.
7.  Mélanie Goffi, Commission nationale du débat public, Avis sur les consultations en ligne, 19 décembre 2019, page 16.
8.  Mélanie Goffi, Commission nationale du débat public, op. cit., page 23.
9.  L’association pour un Avenir commun dans le Bocage à la construction d’un projet de territoire post-aéroport du Grand Ouest (AACB) : https://zad.nadir.org/ 
10.  Tiens voilà le PLUi ! Contribution au Plan Local d’Urbanisme Intercommunal pour l’avenir de la ZAD – Zone A Défendre, 11 octobre 2018.
11.  Article L5211-10-1 du code général des collectivités territoriales.
12.  Par exemple, Tours Métropole Val de Loire : https://codev.tours-metropole.fr/ 
13.  Par exemple, le Conseil de développement de Caen Normandie Métropole n’a plus d’activité depuis 2014: http://www.caen-metropole.fr/tags/conseil-developpement 

Par Grâce Favrel, avocate au barreau de Paris et membre de Notre Affaire à Tous

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A titre préliminaire, il est important de rappeler que la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (ci-après, “la Convention”) ne contient aucune référence implicite ou explicite à l’environnement. Cela s’explique par le fait que la Convention a été signée par les Etats membres du Conseil de l’Europe en 1950, bien avant l’émergence de préoccupations environnementales sur la scène internationale. Si par la suite, plusieurs initiatives ont tenté de faire adopter un Protocole additionnel, consacrant le droit de vivre dans un environnement sain, rattaché à la Convention, ces dernières se sont toutes heurtées à la frilosité des organes politiques du Conseil de l’Europe. 

Nonobstant l’absence d’un droit à l’environnement, à la faveur d’une approche évolutive tenant compte des évolutions de la société, le juge de Strasbourg a développé une jurisprudence en matière environnementale reposant principalement, mais pas uniquement, sur le nexus santé et environnement. Cette jurisprudence consacre une protection par ricochet d’un droit à l’environnement lorsque la dégradation de l’environnement peut compromettre l’exercice des droits garantis par la Convention. 

La jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme (ci-après, “la Cour”) en matière de santé et d’environnement, a pu, entre 1990 et 2003, paraître progressiste. Cependant, elle a depuis perdu de son audace. Se cantonnant à protéger le droit à la santé environnementale, la Cour a par ailleurs bornée son contrôle aux situations extrêmes. Il y a d’ailleurs peu d’arrêts récents sur cette question.

Si les affaires relatives à l’environnement ont pu être traitées sous l’angle du droit à la propriété, protégé par l’article 1 du Protocole additionnel numéro I, les requêtes afférentes à la santé environnementale ont été traitées principalement au regard de leur compatibilité aux article 2 et 8 de la Convention (I). Malgré une jurisprudence parfois créative, la position de la Cour en matière de santé environnementale est insuffisante au regard des aspirations de la société et de l’urgence climatique (II). 

En de rares occasions, la cour a sanctionné les atteintes à la santé environnementale au visa de l’article 2. Le plus souvent cependant, c’est sur le fondement de l’article 8 que la Cour apprécie de telles affaires. 

Aux termes de l’article 2 de la Convention :

« Le droit de toute personne à la vie est protégé par la loi. La mort ne peut être infligée à quiconque intentionnellement, sauf en exécution d’une sentence capitale prononcée par un tribunal au cas où le délit est puni de cette peine par la loi ».

Cette disposition impose aux Etats de s’abstenir d’infliger délibérément la mort, en dehors des exceptions prévues par ledit article. En outre, la Cour a déduit de l’article 2 une obligation positive des Etats de prendre toutes les mesures nécessaires à la protection de la vie des personnes, y compris lorsque le danger provient de l’action d’entités privées. C’est ainsi que la Cour a pu considérer que la protection de l’article 2 s’appliquait dans le contexte d’activités dangereuses. 

Selon la Cour, l’obligation positive des Etats implique en premier lieu que les Etats mettent en place une législation protectrice adaptée au risque encouru. En second lieu, les Etats doivent garantir l’information du public en cas de danger. Enfin, l’article impose des obligations procédurales aux Etats, qui se doivent de mettre en place des mesures de surveillance et en cas d’incident des procédures de détermination de responsabilité. 

Le manquement à l’obligation positive des Etats, tiré de l’article 2, a ainsi été sanctionné dans l’arrêt Öneryildiz contre Turquie concernant l’explosion de méthane survenue dans une décharge municipale.  Se fondant sur les rapports d’experts qui avaient attiré l’attention des autorités sur un tel risque, la Cour a considéré que l’Etat avait manqué à son obligation positive de prendre des mesures préventives pour protéger les personnes vivant à proximité de la décharge. Il a également été reproché à la Turquie de ne pas avoir informé les résidents sur le risque qu’ils encouraient ainsi que les lacunes de sa législation (CEDH 30 novembre 2004, Öneryildiz contre Turquie, requête n°48939/99).

L’article 8 de la Convention prévoit que :

« 1. Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance. 

2. Il ne peut y avoir ingérence d’une autorité publique dans l’exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu’elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l’ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d’autrui ».

Grâce à une interprétation extensive de la notion de domicile, le juge de Strasbourg a pu développer une jurisprudence au visa de l’article 8. Selon la Cour : 

« [Le domicile est] conçu non seulement comme le droit à un simple espace physique mais aussi comme celui de la jouissance, en toute tranquillité dudit espace. Des atteintes au droit au respect du domicile ne visent pas seulement les atteintes matérielles ou corporelles telles que l’entrée dans le domicile d’une personne non autorisée mais aussi les atteintes immatérielles ou incorporelles, telles que les bruits, les émissions, les odeurs et autres ingérences. Si les atteintes sont graves, elles peuvent priver une personne de son droit au respect du domicile parce qu’elles l’empêcheraient de jouir de son domicile » (CEDH 16 février 2005, Moreno Gómez contre Espagne, requête n°4143/0, §53).

Au motif que l’article 8 de la Convention ne contient aucun droit exprès à l’environnement, la Cour rappelle de manière constante qu’une dégradation de l’environnement n’entraîne pas nécessairement une violation dudit article. Pour qu’une question relève de l’article 8, il convient de démontrer un seuil de gravité suffisant. Selon la Cour, la gravité peut s’apprécier tant à l’aune de l’atteinte à l’environnement qu’à l’aune des conséquences sur l’état de santé du requérant.  

C’est notamment ce qui ressort de l’arrêt Lopez Ostra contre Espagne, où la Cour a estimé qu’« une grave pollution de l’environnement peut porter atteinte au droit à la vie privée et familiale sans pour autant mettre en grave danger la santé » (CEDH 9 décembre 1994, requête n°16798/90, §51).  Dans cette affaire, Madame Lopez avait été contrainte de quitter son logement en raison des nuisances causées par une station d’épuration et sur recommandation du pédiatre de son enfant. Les autorités espagnoles qui ne remettaient pas en cause l’existence de nuisances, arguaient de l’absence de risque sanitaire grave pour contester la violation alléguée de l’article 8. Cet argument n’a pas été entendu par les juges de Strasbourg. 

Dans l’affaire Fadeïeva contre Russie, la Cour a relevé  que « les éléments de preuve indirecte et les présomptions concordent si étroitement qu’il est possible d’en déduire que l’exposition prolongée de l’intéressée aux émissions industrielles rejetées par le complexe Severstal est la cause de la dégradation de son état de santé » (CEDH 9 juin 2005, Fadeïeva contre Russie, requête n°55723/00, §88). Ayant estimé que les autorités avaient laissé s’installer une activité polluante enfreignant les normes écologiques définies par l’Etat dans une zone fortement peuplée, la Cour condamna la République de Russie pour avoir manqué à l’obligation positive de prévention qu’il tient de l’article 8.

Le même raisonnement a été tenu dans l’arrêt Dubetska et autres contre Ukraine au sujet de l’exploitation d’une mine de charbon (CEDH 10 février 2011, Dubetska et autres contre Ukraine, requête n°30499/03).

Si la jurisprudence de la Cour permet de protéger les individus d’une atteinte à l’environnement qui porterait préjudice à leur état de santé, trois limites peuvent être constatées. 

Premièrement, la Cour se refuse à reconnaître un droit à un environnement sain. Deuxièmement, lorsqu’est en cause une question liée à la santé et l’environnement, la Cour reconnaît une large marge d’appréciation aux Etats, réduisant ainsi l’étendue de son contrôle. 

La Cour se refuse dans ses arrêts à reconnaître explicitement le droit à un environnement sain. Par un arrêt de Grande chambre, la Cour estime que : 

« la protection de l’environnement doit être prise en compte par les Etats lorsqu’ils agissent dans le cadre de leur marge d’appréciation et par la Cour lorsqu’elle examine la question du dépassement ou non de cette marge, mais il ne serait pas indiqué que la Cour adopte en la matière une démarche particulière tenant à un statut spécial qui serait accordé aux droits environnementaux de l’homme » ( CEDH 8 juillet 2003, Hatton et autres contre Royaume Uni, requête n° 36022/97, § 122). 

Dans le même esprit, l’arrêt Faïdeva contre Russie rappelle que « les droits et libertés protégés par la Convention ne comportent pas un droit à la préservation de la nature en tant que tel » (Fadeïeva contre Russie, Ibid., §68). Par ailleurs, dans l’affaire Kyrtatos contre Grèce du 22 mai 2003, la Cour affirme sans équivoque que « ni l’article 8 ni aucune autre disposition de la Convention ne garantit spécifiquement une protection générale de l’environnement en tant que tel ; d’autres instruments internationaux et législations internes sont plus adaptés lorsqu’il s’agit de traiter cet aspect particulier » (CEDH 22 mai 2003, Kyrtatos contre Grèce, requête n° 41666/98, §52)

Il s’ensuit que la Cour se borne à une protection de l’environnement par ricochet. En vertu de ce principe « l’élément crucial qui permet de déterminer si, dans les circonstances d’une affaire, des atteintes à l’environnement ont emporté violation de l’un des droits sauvegardés par le paragraphe 1 de l’article 8 est l’existence d’un effet néfaste sur la sphère privée ou familiale d’une personne, et non simplement la dégradation générale de l’environnement. » (Ibid.). Dès lors, des atteintes à l’environnement qui n’entraîneraient pas simultanément une atteinte à d’autres droits ne peuvent pas être sanctionnées par la Cour. La Cour adopte ainsi une approche anthropocentriste qui empêche toute protection per se des éléments naturels. 

Au demeurant, les principes développés par la Cour en matière de santé et environnement font obstacle à l’action des associations œuvrant pour la protection de l’environnement. En effet, selon les critères d’applicabilité des articles 2 et 8 définis par la Cour, seule une personne individuelle peut porter une requête, ce qui est inadapté au contentieux environnemental. Cela empêche par ailleurs toute action préventive, ce qui est contraire au principe de précaution désormais bien établi en droit de l’environnement. 

La Cour rappelle que les autorités nationales sont les mieux placées pour appréhender les aspects sociaux et techniques des questions environnementales. Pour cette raison, elle reconnaît une large marge d’appréciation aux Etats dans l’évaluation de l’équilibre qui doit être ménagé entre les intérêts divergents, que peuvent constituer l’économie, l’environnement et la santé.

Ce faisant, elle se borne à effectuer un contrôle de l’erreur manifeste. Parmi les affaires sanctionnées par la Cour, beaucoup impliquent un manquement des Etats à leur obligation de faire appliquer le droit interne comme dans l’affaire Faïdeva contre Russie. De même la Cour veille au respect par les Etats d’un processus décisionnel permettant la réalisation d’enquêtes et d’études appropriées, accessibles au public (voir CEDH 20 avril 2010, Öckan et autres c. Turquie, requête no 18893/05 ou CEDH 6 juillet 2009, Tătar contre Roumanie, requête n°67021/01). 

En somme, la censure de la Cour est exceptionnelle et ne s’applique qu’en cas de manquement extrême des Etats. 

Pour conclure, le manque d’audace de la Cour en matière de santé et d’environnement est éloquent. Force est en effet de constater que l’approche évolutive de la Cour, n’a permis ni de protéger effectivement la santé environnementale des individus ni de s’adapter à l’urgence environnementale.

Alors qu’en matière de protection des libertés fondamentales les standards de protection dégagés par la Cour sont une référence ; en matière d’écologie, la Cour pourrait bien apprendre de certains tribunaux nationaux. 

Par Sandy Cassan-Barnel, membre de Notre Affaire à Tous

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La constitutionnalisation de la santé et de l’environnement n’ont pas débuté à la même période. Il est aisé de donner une explication à cette situation : si la santé a toujours été une préoccupation des sociétés humaines, la question de la protection de l’environnement est une notion tout à fait moderne, qui n’a rencontré de véritable écho politique seulement dans les dernières décennies. Les deux notions sont, pourtant, indéniablement liées. Si, aujourd’hui, l’être humain s’intéresse à la protection de l’environnement, c’est d’abord pour protéger sa santé.

Sur le plan juridique, comme le rappelle Jacqueline Morand-Deviller (1), “le lien entre environnement et santé s’observe assez fréquemment”. Ainsi, si “beaucoup de constitutions font état de manière lapidaire d’un « droit à la protection d’un environnement sain » (Belgique), alias « droit à un environnement équilibré et respectueux de la santé » (France). La Russie limite ce droit à la « réparation du préjudice causé à sa santé par une infraction écologique » (art. 42)” (2). Elle souligne que :

“D’autres États consacrent un long article ou un paragraphe spécifique développant les éléments de ce droit, comme la constitution brésilienne qui va jusqu’à inclure le contrôle des manipulations génétiques dans « la protection de l’environnement sain et des écosystèmes » et comme la Constitution portugaise (art. 64) qui après avoir énoncé que « protéger sa santé est un droit, la préserver et l’améliorer est une obligation qui s’impose à tous » énumère les moyens de rendre cette protection effective grâce, notamment aux conditions environnementales”

Enfin, elle continue en exposant que : “Le lien environnement-santé est le plus souvent énoncé de manière expresse : cf. Constitution albanaise (art. 59), autrichienne (art. 10). Il est rare que ce lien n’apparaisse pas, c’est cependant le cas de la Constitution italienne qui traite du droit de la santé de manière autonome (art. 32)” (3).

Michel Prieur (4) rappelle qu’après l’adoption de la Charte, son initiateur déclarait : « les articles de la Charte consacrent un nouveau droit individuel, celui de vivre dans un environnement équilibré et favorable à la santé» (5). En effet, l’article 2 de la Charte de l’environnement prévoit que  “chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré respectueux de la santé”. Ainsi, la Charte associe environnement et santé. Un environnement “équilibré” est donc celui dans lequel l’être humain conserve sa santé. Il s’agit ainsi, d’un milieu de vie qui n’engendre pas de détérioration de la santé car on l’aura lui-même préservé. 

Il s’avère donc intéressant de s’interroger sur la constitutionnalisation des ces notions. A la fois, au regard de la constatation, par le Conseil Constitutionnel, de leur existence (I) et de la reconnaissance de leur valeur et de leurs effets, qui reste, toutefois, limitée (II).

Le Conseil Constitutionnel a d’abord constaté l’existence d’un principe de protection de la santé dont la mise en oeuvre incombait aux pouvoirs publics (A). Puis, plus tardivement, avec l’adoption de la Charte de l’environnement en 2005, il a pu affirmer l’existence d’un principe de protection de l’environnement et de son lien avec la protection de la santé (B).

La protection de la santé fait partie intégrante du bloc de constitutionnalité : aux termes du onzième alinéa du Préambule à la Constitution de 1946, la Nation « garantit à tous, notamment à l’enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs« . 

Dès 1975, dans le cadre de sa décision historique “IVG” (6), le Conseil Constitutionnel a recours au Préambule de 1946 et à la disposition relative au droit à la protection de la santé en les considérant comme faisant partie du droit positif. Dans son considérant n°10, la décision précise que la loi, objet du contrôle, “ne méconnaît pas le principe énoncé dans le préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, selon lequel la nation garantit à l’enfant la protection de la santé”, sans pour autant préciser la valeur juridique de cette disposition. Dans sa décision du 18 janvier 1978 (7), le Conseil accepte d’examiner si une loi ne méconnaît pas le “droit à la santé” tout en restant silencieux sur sa valeur. Ce n’est qu’en 1980 que le Conseil Constitutionnel reconnaît que la protection de la santé revêt “le caractère d’un principe de valeur constitutionnelle’” (8).  Il devait se prononcer, en l’espèce, sur l’exercice du droit de grève. Certes, le Conseil reconnaît la valeur constitutionnelle du droit de grève mais précise tout de suite qu’“il a des limites” (9) et que “la reconnaissance du droit de grève ne saurait avoir pour effet de faire obstacle au pouvoir du législateur d’apporter à ce droit les limitations nécessaires en vue d’assurer la protection de la santé (…) qui a le caractère d’un principe de valeur constitutionnelle” (10).

Lorsque l’on aborde la nature d’un principe à valeur constitutionnelle, une autre question se pose : celle de savoir qui est le débiteur de ce principe. En tout état de cause, les personnes publiques qui détiennent les moyens matériels d’assurer cette protection sont les premières débitrices des obligations qui découlent de ce principe constitutionnel. C’est dans ce sens que va l’alinéa 11 du Préambule de la Constitution de 1946, puisqu’il fait de l’Etat le principal débiteur de la protection de la santé. La disposition précise, ainsi, que la “Nation garantit à tous (…) la protection de la santé”. C’est donc à l’Etat, en tant que personne morale représentant la Nation, qu’incombe cette mission (11).

Si les premières mentions de la protection de la santé dans un texte de valeur constitutionnelle remontent à la première moitié du vingtième siècle, la constitutionnalisation du droit de l’environnement et de son lien avec la protection santé est bien plus récente.

Jusqu’en 2005, on ne trouve aucune mention de l’environnement dans le bloc de constitutionnalité. Il faut attendre, cette année-là, l’adoption de la Charte de l’environnement, adossée à la Constitution française, pour voir évoquée la question environnementale au niveau constitutionnel français.

Lors de l’adoption de la Charte de l’environnement (12) un large débat portait sur la question de savoir si l’ensemble des dispositions de la Charte était revêtu d’une valeur constitutionnelle. Le Conseil Constitutionnel a rapidement dû se prononcer, aidé par l’entrée en vigueur d’un nouveau mode de saisine, la Question prioritaire de constitutionnalité (ci-après, “QPC”), qui a permis de développer, de manière incidente, le nombre de saisine et changé la nature des questions soumises (13). Toutefois, c’est dans le cadre d’une saisine parlementaire que le Conseil a pour la première fois statué sur la valeur constitutionnelle de la Charte. En 2008, il lui était demandé de contrôler la conformité de la loi relative aux OGM à la Constitution (14). D’abord, il fait référence dès le visa de sa décision à la Charte de l’environnement aux côtés de la Constitution. Puis, il a recours à la Charte dans ses motifs. Ainsi, dans son considérant 18, la décision du Conseil Constitutionnel cite l’article 5 de la Charte, relatif au principe de précaution, pour ensuite préciser “que ces dispositions, comme l’ensemble des droits et devoirs définis dans la Charte de l’environnement, ont valeur constitutionnelle” (15). 

Au-delà de la santé et de l’environnement pris isolément, ces deux sujets sont intrinsèquement liés. Par exemple, la santé-environnement (environmental health) (16) est une “branche de la santé publique qui se concentre sur les relations entre les personnes et l’environnement, promeut la santé humaine et son bien-être et favorise des communautés saines” (17). Traiter cette thématique dans la charte de l’environnement apparaissait donc essentiel. C’est ainsi que dès son premier article, la Charte de l’environnement proclame : “Chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé” (18).

Il s’agit, maintenant, d’analyser la valeur et les effets des dispositions relatives à la santé et l’environnement dans la Constitution française telles que accueillis par le Conseil Constitutionnel.

Même si la constitutionnalisation de la santé et de l’environnement, en France,  ne s’est pas faite au même rythme, leur valeur et leurs effets sont identiques (A) en raison de la nature de ces principes (B).

Dans la décision QPC M. Michel Z et autres, le Conseil Constitutionnel était appelé à se prononcer sur la valeur constitutionnelle de l’article 1 de la Charte de l’environnement. Le caractère restrictif de la QPC limitant la procédure au contrôle des dispositions législatives qui porterait atteinte aux “droits et libertés que la Constitution garantit” (19), il s’agissait de savoir si l’article 1er entrait dans la catégorie des “droits et libertés que la Constitution garantit”.

Dans son considérant n°5, le Conseil admet d’opérer son contrôle au regard des articles 1 et 2 de la Charte de l’environnement en précisant que : “le respect des droits et devoirs énoncés en termes généraux par ces articles s’impose non seulement aux pouvoirs publics et aux autorités administratives dans leur domaine de compétence respectif mais également à l’ensemble des personnes” (20). Ce qui se pose en filigrane lorsque l’on s’interroge sur la valeur d’une disposition du bloc de constitutionnalité n’est autre que la question de ses destinataires et du régime auxquels ils seront soumis en cas d’atteinte à cette disposition.

Dans la décision OGM de 2008 (21), le Conseil Constitutionnel précise qui sont les débiteurs des dispositions de la Charte de l’environnement en affirmant “qu’elles s’imposent aux pouvoirs publics et aux autorités administratives dans leur domaine de compétence respectif” (22). Il restait silencieux sur la possibilité que les personnes privées puissent être des destinataires des dispositions de la Charte. Il va plus loin dans la décision QPC M. Michel Z en incluant les personnes privées parmi les débiteurs des dispositions de la Charte de l’environnement (23). Le considérant 5 de la décision (24) explique que les articles 1 et 2 de la Charte de l’environnement s’appliquent, non seulement, aux “pouvoirs publics”, “mais également à l’ensemble des personnes” et “qu’il résulte de ces dispositions que chacun est tenu à une obligation de vigilance à l’égard des atteintes à l’environnement qui pourraient résulter de son activité” (25). Dès lors, ces dispositions ont non seulement un effet vertical puisque les pouvoirs publics doivent les respecter et toute personne peut se prévaloir d’un manquement à ces dispositions par les autorités publiques devant un juge, mais, également un effet horizontal qui vaudra dans les rapports entre particuliers. De cet effet horizontal découle l’obligation de vigilance qui est, ensuite, citée dans le considérant 5 de la décision (26). Dès lors, “cette obligation de vigilance peut fonder, lorsqu’elle est méconnue, une action en responsabilité” (27). 

Toutefois, le Conseil Constitutionnel renvoie au législateur le soin “de définir les conditions dans lesquelles une action en responsabilité peut être engagée sur le fondement de la violation de cette obligation” (28). Ainsi, en pratique, le texte dispose d’une faible autonomie dans la mesure où le Conseil Constitutionnel confie un large pouvoir d’appréciation en la matière.

Et, en effet, la portée limitée de ces principes découle de leur nature.

La protection de la santé et de l’environnement ne sont pas, seulement, des “droits et libertés que la Constitution garantit” mais font l’objet d’une appropriation, par le Conseil Constitutionnel, sous la forme de la technique de l’objectif de valeur constitutionnelle.

En effet, il arrive au Conseil de les utiliser comme moyen de limiter d’autres droits et principes constitutionnels. Il y a, ici, une distinction à faire entre, d’une part,  l’hypothèse où la protection de la santé et de l’environnement ne visent pas à justifier l’atteinte portée à une autre exigence constitutionnelle, mais que les requérants dénoncent directement leur méconnaissance : dans ce cas, le Conseil qualifie ces exigences de droit à la protection de la santé ou de l’environnement. D’autre part, lorsqu’il s’agit de les confronter à un autre droit ou liberté constitutionnel, ils seront qualifiés “d’objectifs de valeur constitutionnelle”. En effet, la notion d’objectif de valeur constitutionnelle a pour fonction d’éviter de conférer un caractère absolu aux principes de valeur constitutionnelle.

C’est en 2012 et 2019 que le Conseil Constitutionnel a qualifié la protection de la santé et de l’environnement d’objectif de valeur constitutionnelle. 

Dans sa décision 2012-248 QPC (29) constate que la protection de la santé constitue un objectif de valeur constitutionnelle. Ici, la protection de la santé vient limiter la portée des droits à la vie privée et mener une vie familiale normale (30). La disposition en cause conférait à la mère sur le point d’accoucher un droit à l’anonymat et la gratuité de la prise en charge lors de l’accouchement. Les requérants contestent cette disposition sur le fondement du droit à la vie privée et du droit à mener une vie familiale normale. Le Conseil justifie la position du législateur en précisant qu’il “a entendu éviter le déroulement de grossesses et d’accouchements dans des conditions susceptibles de mettre en danger la santé tant de la mère que de l’enfant et prévenir les infanticides ou des abandons d’enfants” (31). Il conclut en soulignant que le législateur “a ainsi poursuivi l’objectif de valeur constitutionnelle de protection de la santé” (32). De la sorte, le Conseil Constitutionnel opère une confrontation entre plusieurs principes constitutionnels qui le conduit à faire prévaloir la protection de la santé sur le droit à la vie privée et le droit de mener une vie familiale normale.

Le raisonnement opéré par le Conseil Constitutionnel en ce qui concerne la protection de l’environnement est identique. Dans une décision de janvier 2020 (33) le Conseil Constitutionnel s’est prononcé sur la constitutionnalité de dispositions relatives à l’exportation des produits phytopharmaceutiques. La partie requérante soulevait la question de la constitutionnalité de l’atteinte à la liberté d’entreprendre qui résultait de l’interdiction d’exportation prévue par les dispositions en cause. Après avoir rappelé la valeur constitutionnelle de la liberté d’entreprendre et cité le préambule à la Charte de l’environnement, le Conseil énonce que “la protection de l’environnement, patrimoine commun des êtres humains, constitue un objectif de valeur constitutionnelle” (34). Le Conseil a, ensuite, reconnu que les dispositions contestées portaient bien atteinte à la liberté d’entreprendre (35). Puis, il rappelle qu’il ne dispose pas d’un pouvoir d’appréciation de même nature que le législateur (36). Il souligne que l’atteinte a pour dessein de protéger la santé et l’environnement et conclut que “le législateur a porté à la liberté d’entreprendre une atteinte qui est bien en lien avec les objectifs de valeur constitutionnelle de protection de la santé et de l’environnement poursuivis” (37). 

La position du Conseil constitutionnel est largement compréhensible. Au-delà d’une justification résultant de la nature des deux institutions : un organe élu n’a nécessairement pas le même pouvoir de décision qu’un organe de contrôle, elle s’explique par la nature des principes en cause.

En effet, santé et environnement sont, par essence, des principes mouvants largement dépendants des données scientifiques, elles aussi, en perpétuelle évolution. Il est délicat, pour le Conseil Constitutionnel, d’avoir une position permanente sur les sujets s’y rapportant. Naturellement, c’est au législateur (38) qu’il revient d’assurer la protection de la santé et de l’environnement dans le respect des exigences constitutionnelles en ce que l’adoption et l’application des lois ne revêtent pas un caractère de permanence identique à celui de la Constitution. Alors que la Constitution est difficilement modifiable et est composée de principes suffisamment généraux et universels pour traverser les décennies, voire les siècles, la loi doit être adaptée aux besoins de l’époque en dépit de sa définition de norme générale et abstraite. Le Conseil Constitutionnel laisse libre le législateur d’opérer ses choix au regard des connaissances techniques (39). Il limite ainsi l’étendue de son contrôle à, d’une part, l’adéquation entre les moyens retenus par le législateur et les finalités poursuivies. Et, d’autre part,  à l’absence de déséquilibre manifeste dans la conciliation des objectifs et principes constitutionnels (40).

1.  Jacqueline Morand-Deviller, ‘L’environnement dans les Constitutions étrangères”, Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel n°43, avril 2014 https://www.conseil-constitutionnel.fr/nouveaux-cahiers-du-conseil-constitutionnel/l-environnement-dans-les-constitutions-etrangeres
2.  Ibid. 
3.  Ibid. 
4.  Michel Prieur, “Promesses et réalisations de la Charte de l’environnement”, Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel n°43, avril 2014.
5.  Jacques Chirac, « Message lu au colloque de la Cour de cassation le 20 juin 2005 », RJE, n° spécial 2005, p. 24.
6.  Conseil constitutionnel n°54-1975 DC, IVG, 15 janvier 1975, RJC I-130.
7.  Conseil constitutionnel n°77-92 DC, 18 janvier 1978, Loi relative à la mensualisation et à la procédure conventionnelle, cons. 2 : “ Considérant qu’aucune de ces dispositions ne méconnaît davantage le  droit à la santé (…)”.
8.  Conseil constitutionnel n°80-117 DC, Loi sur la protection et le contrôle des matières nucléaires, 22 juillet 1980, cons. 4, Journal officiel du 24 juillet 1980, page 1867, Rec. p. 42
9.  Cons. 4.
10.  Ibid. 
11.  Marie-Laure Mocquet-Anger, “Santé et Constitution : l’exemple français”, RDSS 2013, p. 128.
12.  Loi constitutionnelle n°2005-205 du 1er mars 2005 relative à la Charte de l’environnement https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000790249
13.  On rappellera ici qu’avant la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008, il n’était pas possible, en France, de voir une partie à un procès contester la constitutionnalité a posteriori d’une loi puisque seule la saisine a priori, par les représentants de la République, n’était admise en France.
14.  Conseil constitutionnel n°2008-564 DC, Loi relative aux organismes génétiquement modifiés, 19 juin 2008.
15.  Cons.18.
16.  santé-environnement
17. https://www.apha.org/topics-and-issues/environmental-health
18.  Article 1 Charte de l’environnement de 2004 https://www.conseil-constitutionnel.fr/le-bloc-de-constitutionnalite/charte-de-l-environnement-de-2004
19.  Article 61-1 Constitution française.
20.  Cons. 5
21.  Conseil constitutionnel n°2008-564 DC, Loi relative aux organismes génétiquement modifiés, 19 juin 2008.
22.  Ibid. 
23.  Conseil constitutionnel n°2011-116 QPC, M. Michel Z et autre, 8 avril 2011. 
24.  Article 1 Charte de l’environnement de 2004 “Chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé” – Article 2: “Toute personne a le devoir de prendre part à la préservation et à l’amélioration de l’environnement”.
25.  Op. Cit. Cons. 5 
26.  Ibid. “il résulte de ces dispositions que chacun est tenu à une obligation de vigilance à l’égard des atteintes à l’environnement qui pourraient résulter de son activité”.
27.  Commentaire à la décision Conseil constitutionnel n°2011-116 QPC, M. Michel Z et autre, 8 avril 2011 (https://www.conseil-constitutionnel.fr/sites/default/files/as/root/bank_mm/decisions/2011116qpc/ccc_116qpc.pdf)
28.  Op. Cit. Cons. 5.
29.  2012-248 QPC, 16 mai 2012, cons. 6 et 8, Journal officiel du 17 mai 2012, page 9154, texte n° 8, Rec. p. 270. le Conseil a affirmé qu’“en garantissant un droit à l’anonymat et la gratuité de la prise en charge lors de l’accouchement dans un établissement sanitaire, le législateur a entendu éviter le déroulement de grossesses et d’accouchements dans des conditions susceptibles de mettre en danger la santé tant de la mère que de l’enfant et prévenir les infanticides ou des abandons d’enfants. Il a ainsi poursuivi l’objectif de valeur constitutionnelle de protection de la santé”.
30.  Cons. 8: “En permettant à la mère de s’opposer à la révélation de son identité même après son décès, les dispositions contestées visent à assurer le respect de manière effective, à des fins de protection de la santé, de la volonté exprimée par celle-ci de préserver le secret de son admission et de son identité lors de l’accouchement tout en ménageant, dans la mesure du possible, par des mesures appropriées, l’accès de l’enfant à la connaissance de ses origines personnelles. Il n’appartient pas au Conseil constitutionnel, de substituer son appréciation à celle du législateur sur l’équilibre ainsi défini entre les intérêts de la mère de naissance et ceux de l’enfant. Les dispositions contestées n’ont pas privé de garanties légales les exigences constitutionnelles de protection de la santé. Elles n’ont pas davantage porté atteinte au respect dû à la vie privée et au droit de mener une vie familiale normale”
31.  Cons. 6.
32.  Ibid. 
33.  Conseil constitutionnel n°2019-823 QPC du 31 janvier 2020, Union des industries de la protection des plantes [Interdiction de la production, du stockage et de la circulation de certains produits phytopharmaceutiques]
34.  Cons. 4.
35.  Cons.8.
36.  Cons. 9.
37.  Cons. 10.
38.  En effet, dès les années 1980 et de façon constante, le Conseil constitutionnel précise qu’il “incombe, tant au législateur qu’au Gouvernement, conformément à leurs compétences respectives, de déterminer dans le respect des principes proclamés par le onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946, les modalités de leur mise en œuvre”Voir notamment les décisions nos 86-225 DC du 23 janvier 1987, Loi portant diverses mesures d’ordre social, cons. 17, et 2001-451 DC du 27 novembre 2001, Loi portant amélioration de la couverture des non-salariés agricoles contre les accidents du travail et les maladies professionnelles, cons. 19.
39.  Sur l’étendue du contrôle opéré par le Conseil constitutionnel, voir par exemple Conseil constitutionnel 2015-458 QPC, 20 mars 2015, cons. 10, JORF n°0069 du 22 mars 2015 page 5346, texte n° 47 “Il est loisible au législateur de définir une politique de vaccination afin de protéger la santé individuelle et collective. Il lui est également loisible de modifier les dispositions relatives à cette politique de vaccination pour tenir compte de l’évolution des données scientifiques, médicales et épidémiologiques. Toutefois, il n’appartient pas au Conseil constitutionnel, qui ne dispose pas d’un pouvoir général d’appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement, de remettre en cause, au regard de l’état des connaissances scientifiques, les dispositions prises par le législateur ni de rechercher si l’objectif de protection de la santé que s’est assigné le législateur aurait pu être atteint par d’autres voies, dès lors que les modalités 134 / 4424 retenues par la loi ne sont pas manifestement inappropriées à l’objectif visé”. 
40.  Commentaire de la décision n°2019-823 QPC du 31 janvier 2020, p.10 https://www.conseil-constitutionnel.fr/sites/default/files/as/root/bank_mm/decisions/2019823qpc/2019823qpc_ccc.pdf