L’Insuffisante protection européenne du droit à un environnement sain

Par Salomé Cohen, membre de Notre Affaire à Tous

« Beaucoup d’autres combats sont à mener mais si celui-ci échoue, plus aucun autre ne pourra être entrepris» (1).

Tout au long de son ouvrage, Aurélien Barrau place l’Humanité face à ses contradictions. L’une d’entre elles consiste à défendre les droits humains sans y inclure celui d’évoluer dans un environnement sain.

Aujourd’hui, près de 9 millions de décès prématurés dans le monde sont dus à la pollution atmosphérique. Cette dernière réduirait davantage l’espérance de vie que l’alcool, le tabac ou les violences (2), sans parler de la dégradation de la biodiversité et de son habitat, à l’origine de la crise sanitaire que nous traversons. Au vu de ce constat, des droits aussi fondamentaux que le droit à la vie et le droit à la santé ne peuvent qu’être bafoués. 

Il est aujourd’hui évident que les atteintes à l’environnement – comprenant l’inaction face à la crise écologique – violent les droits humains, pourtant reconnus par toutes les nations. Mais rien n’y fait, la répression supranationale des infractions écologiques est au point mort.

Le vendredi 24 mai 2019, la protection effective d’un droit individuel à l’environnement se heurtait à un nouvel obstacle : l’échec des négociations pour l’adoption du Pacte mondial pour l’environnement. Alors que des juristes du monde entier appelaient les Nations Unies à voter en faveur d’un texte juridiquement contraignant, c’est une simple déclaration politique qui fut acceptée. Pourtant, ce projet se contentait de rendre obligatoire des principes depuis longtemps reconnus par les États. A première vue, la situation ne semble pas plus favorable au niveau régional ; seule la Charte africaine des droits de l’Homme et des peuples consacre le droit des peuples à un « environnement satisfaisant et global, propice à leur développement » (3). 

La lettre de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales (ci-après CEDH) ne mentionne aucun droit à la protection de l’environnement ou à la préservation de la nature (4). Cet instrument a été amendé plusieurs fois, sans jamais que ne soit ajouté le droit à un environnement sain. Ce dernier vise pourtant le droit dont dispose chaque être humain de vivre et évoluer dans un milieu équilibré et respectueux de sa santé, de son bien-être et de sa dignité. 

Bien que ce droit à l’environnement soit dépourvu de valeur conventionnelle, la Cour européenne des droits de l’homme joue un rôle dans sa promotion à l’égard des 47 membres du Conseil de l’Europe. Le contentieux européen de l’environnement représente en effet quelque 300 décisions, oscillant entre interprétation extensive de la CEDH et affirmation de la marge nationale d’appréciation.

Les jurisprudences de la Cour européenne et de la Cour interaméricaine des droits de l’Homme sont sources d’espoir. Une approche par l’entremise des droits humains existants, conventionnellement garantis, est adoptée afin d’inciter les États à protéger le droit à un environnement sain. 

A l’époque où la CEDH fut adoptée, au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, les préoccupations environnementales n’étaient pas au cœur des débats. Il est donc compréhensible que le texte européen, dans sa première version, ne mentionne pas de droit individuel à l’environnement. Même si de nombreux protocoles sont venus modifier le texte d’origine, aucun d’entre eux n’ajoute mention d’un droit à l’environnement. Dans sa Résolution 1614, l’Assemblée parlementaire avait pourtant recommandé au Comité des Ministres « d’élaborer un protocole additionnel à la Convention européenne des Droits de l’Homme, concernant la reconnaissance de droits procéduraux individuels, destinés à renforcer la protection de l’environnement, tels qu’ils sont définis dans la Convention d’Aarhus (5) » (6).

Faute de fondement conventionnel, les requêtes relatives à l’environnement furent systématiquement rejetées par la Commission européenne en raison de leur incompatibilité avec la compétence matérielle de la CEDH (7). Ce n’est qu’à partir des années 1980 que la Commission a progressé dans le traitement des requêtes environnementales (8).

Ces avancées sont à nuancer. Face à l’afflux des requêtes, le système de tri en amont de l’examen de la recevabilité devient de plus en plus exigeant. Lorsque les conditions ne sont pas remplies, la requête est définitivement rejetée. L’absence conventionnelle du droit à un environnement sain ne place évidemment pas les requêtes qui y sont relatives en priorité.

Afin de favoriser l’accès à la justice environnementale, la Cour européenne passe notamment par une substantialisation des droits procéduraux. Dans sa logique de prééminence du droit, elle examine l’effectivité réelle et concrète des droits procéduraux tels que le droit à un procès équitable (9) et à un recours effectif (10). Le respect de ces derniers sont essentiels à la protection des droits substantiels garantis par la CEDH et donc à la protection par ricochet du droit à l’environnement.

Dans cette dynamique, la Cour a affirmé que l’impossibilité pour les requérants d’obtenir le contrôle d’une décision gouvernementale relative à leur droit environnemental constituait une violation de l’article 6 de la CEDH (11). Cependant, elle précise que le droit invoqué doit avoir un caractère civil et qu’un lien suffisamment direct avec le problème environnemental doit être établi. Or, en matière environnementale, établir ce lien est une difficulté de taille. Elle le reconnaîtra cependant dans des affaires où la célérité, le coût ou encore la disponibilité des procédures judiciaires posent difficulté (12).

L’article 34 de la CEDH précise que la requête peut émaner de « toute personne physique, toute organisation non gouvernementale ou tout groupe de particuliers qui se prétend victime (…) ». En matière environnementale, la Cour étend cet accès aux associations environnementales qui jouent, selon elle, le rôle de « chien de garde », essentiel pour une société démocratique (13). Cependant, la Cour limite cet accès aux associations qui défendent un intérêt public général (14).

L’accès à la justice environnementale se lit également à travers la liberté d’expression de l’article 10§1 de la CEDH. La Cour a affirmé « un net intérêt général à autoriser de tels groupes et les particuliers en dehors du courant dominant à contribuer au débat public par la diffusion d’informations et d’opinions sur des sujets d’intérêt général comme la santé et l’environnement ». Elle a soulevé la nécessité de permettre aux groupes militants de “mener leurs activités de manière effective” (15). 

Le droit d’accès à l’information est la clé de voûte de la protection environnementale européenne. Il peut découler de l’article 2 et de l’article 8de la CEDH (16) dont la Cour dégage deux obligations positives incombant aux États : garantir le droit d’accès à l’information, d’une part, et informer le public de toute situation pouvant mettre la vie en danger, y compris dans le cas de catastrophes naturelles, d’autre part. L’accès effectif du public aux conclusions des rapports d’experts et aux informations essentielles à l’évaluation des risques auxquels il s’expose est indispensable (17).

La Cour s’est notamment reposée sur la Convention d’Aarhus (18) ayant entériné le droit d’accès à l’information et a rappelé que la Résolution 1430 (2005) de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe (19) renforce le devoir des États d’optimiser l’accès et la diffusion des informations dans le domaine des risques industriels. 

Cependant, le respect de l’obligation d’informer n’exempte pas l’État de ses responsabilités. Ce dernier doit en effet prendre toutes les mesures possibles afin de prévenir les risques dont il a connaissance (20).

Au-delà d’un accès facilité à la justice environnementale, la Cour européenne, afin de poursuivre son objet – la protection effective des droits en concordance avec les besoins des sociétés actuelles – interprète certains droits conventionnels comme protégeant le droit à l’environnement. 

Source de tous les autres droits fondamentaux, le droit à la vie est largement mis à mal par la dégradation de notre planète. Universellement reconnu, il est notamment consacré par l’article 2 de la CEDH. Ce dernier impose à l’État de prendre toutes les mesures nécessaires à la protection de la vie des personnes relevant de leur juridiction, même si les dommages émanent d’acteurs privés sans lien direct avec l’État. La Cour a rappelé plusieurs fois que l’article 2 s’applique en cas d’activités à caractère industriel dangereuses, qu’elles soient publiques ou privées. Elle y inclut l’exploitation de sites de stockage de déchets (21), l’incidence des émissions nocives émanant d’une usine de fertilisants (22) ou les essais nucléaires (23). 

Les catastrophes naturelles peuvent également conduire à une violation de l’article 2, notamment lorsque les autorités n’ont pas adopté des mesures réglementaires et informé le public de manière adéquate (24) ou lorsqu’aucune enquête judiciaire sur la catastrophe n’est menée (25).

L’article 8 de la CEDH est le plus significatif en la matière. C’est en effet par le prisme de la vie privée et familiale que la Cour a initialement reconnu le droit à un environnement sain. Cet article comprend le droit, pour une personne, d’être protégée contre des atteintes à son environnement, comme les pollutions sonores (26) ou les pollutions olfactives (27). Ces pollutions ont été interprétées comme affectant le bien-être de la personne et mettant en péril le respect de son domicile et de sa vie privée, même en l’absence de risques graves sur la santé, voire en l’absence totale de risque (28). L’article 8 est également mobilisé pour protéger le droit à la santé (29).

Le droit à l’environnement sain passe parfois par le droit à l’alimentation ou encore par le droit à l’eau. Ces derniers ne sont pas inscrits dans la CEDH mais transparaissent dans certains arrêts de la Cour, au titre de l’article 3 de la CEDH (30). L’absence, l’insuffisance ou l’inadaptation de l’alimentation et de l’hydratation pouvant être assimilées à une torture, un traitement cruel, inhumain ou dégradant.

La protection du droit à l’environnement connaît donc une forte progression grâce à la pratique de la Cour. Cependant, ne pouvant outrepasser le consentement des États membres, elle doit veiller à leur laisser une marge nationale d’appréciation plus ou moins large. 

En janvier 2020, se tiendront les audiences de l’Affaire du Siècle devant le Tribunal administratif de Paris. Ce recours, entamé en 2018 par Notre Affaire à Tous et trois autres organisations, poursuit l’État français pour inaction climatique (31). Ce type d’action va inévitablement se multiplier devant les juridictions nationales. Le dessin d’une protection européenne standard du droit à l’environnement sain accroîtra la fréquence à laquelle ces requêtes parviendront à la Cour européenne. Celle-ci devra alors fixer l’ampleur de la marge d’appréciation qu’elle laisse aux États en matière environnementale. 

De manière générale, l’État, dans la mise en œuvre de son droit national, bénéficie d’une marge nationale d’appréciation. Un droit de la CEDH peut faire l’objet de limitations sur la base du droit national. Cependant, cette marge est très variable et son ampleur dépend de plusieurs facteurs : la nature du droit en cause, l’importance du but poursuivi par la mesure restrictive, la précision des termes de l’article en jeu ou encore l’existence d’un standard européen. 

En matière environnementale, au vu des faits susmentionnés, l’ampleur de la marge nationale d’appréciation semble difficile à fixer en ce que les différents critères n’entrent pas en convergence pour aiguiller la Cour. 

La Cour fait alors face à ses contradictions. Par exemple, en 2009, elle mettait en avant le principe de précaution qui « a vocation à s’appliquer en vue d’assurer un niveau de protection élevée de la santé, de la sécurité des consommateurs et de l’environnement, dans l’ensemble des activités de la Communauté » (32). Pourtant, dans un arrêt de 2006, la Cour écartait ce principe en faveur de la marge d’appréciation étendue des États en matière d’environnement (33). Aussi, comme précisé précédemment, l’article 8 semble imposer à l’État de protéger un individu contre les atteintes portées à son environnement. Toutefois, la Cour précise que ce droit doit être balancé avec les intérêts de l’État, notamment économiques (34). Lorsque ces derniers sont en jeu, l’État jouit d’une large marge d’appréciation quant au choix des mesures à prendre.

En refusant de faire peser un fardeau excessif sur les États, la Cour n’hésite pas à modérer les obligations imposées aux États en fonction de l’espèce. 

Évidemment, dans certains cas, les États utilisent leur marge nationale d’appréciation pour protéger davantage les individus contre les atteintes à leur environnement. Cependant, l’absence de consensus européen sur cette question rend la tâche délicate en ce que la Cour ne peut pas consacrer un droit à l’environnement effectif et systématique dans sa pratique alors même qu’il n’est ni conventionnel, ni consensuel. Les préoccupations climatiques s’accroissent en Europe, la Cour semble tiraillée entre attendre que les États introduisent un droit à l’environnement sain dans leurs ordres internes, et affirmer la consécration non consensuelle mais effective de ce droit.

En 2009, l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe s’était positionnée en faveur de l’adoption d’un protocole additionnel relatif au droit à un environnement sain (35). Malheureusement, le Comité des ministres (36) n’a pas adhéré à cette initiative qui n’a donc jamais vu le jour. Au regard des lacunes de la protection européenne du droit à un environnement sain, l’adoption d’un nouveau texte contraignant est pourtant cruciale.

Ce combat doit bien sûr s’inscrire dans une démarche globale de protection du vivant, dont l’être humain ne représente que 0,01%. Au-delà de l’aspect répressif et de la reconnaissance des victimes, une meilleure protection européenne du droit à un environnement sain jouerait un rôle préventif utile à tout l’écosystème.

1.  A. Barrau, Le plus grand défi de l’histoire de l’humanité, face à la catastrophe écologique et sociale, Michel Lafon, 2^è ed., 2020
2.  J. Lelieveld, A. Pozzer, U. Pöschl, M. Fnais, A. Haines, T. Münzel, “Loss of life expectancy from air pollution compared to other risk factors: a worldwide perspective”, Cardiovascular Research, Volume 116, Issue 11, 1 septembre 2020, Pages 1910–1917, [En ligne], https://doi.org/10.1093/cvr/cvaa025 (consulté le 3 novembre 2020) 
3.  Charte africaine des droits de l’homme et des peuples adoptée par la dix-huitième Conférence des Chefs d’état et de Gouvernement, Nairobi, Kenya, Juin 1981, article 24. 
4.  Cour européenne des droits de l’homme, Kyrtatos c. Grèce, 22 mai 2003, paragraphe 52.
5.  Convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement, 25 juin 1998.
6.  Assemblée parlementaire, Résolution 1614, Environnement et droits de l’homme, paragraphe 10, 27 juin 2003.
7.  Commission européenne, X et Y c. République fédérale d’Allemagne, décision d’irrecevabilité du 13 mai 1976.
8.  Commission européenne, Arrondelle c. Royaume-uni, Requête n°7889/77, 15 juillet 1980 ; Cour européenne des droits de l’homme, Fredin c. Suède, 18 février 1991, paragraphe 41.
9.  Convention de sauvegarde des droits de l’homme et libertés fondamentales, 4 novembre 1950, Article 6.
10.  Convention de sauvegarde des droits de l’homme et libertés fondamentales, 4 novembre 1950, Article 13.
11.  Cour européenne des droits de l’homme, Zander c. Suède, 25 novembre 1993 ; Cour européenne des droits de l’homme, Balmer-Schafroth et autres contre Suisse, 26 juillet 1997
12.  Cour européenne des droits de l’homme, Taskin c. Turquie, 24 janvier 2004 ; Steel et Morris c. Royaume Uni, 15 février 2005, paragraphe 89 ; Howald Moor et autres c. Suisse, 11 mars 2014.
13.  Cour européenne des droits de l’homme, Vides Aizsardzibas Klubs c. Lettonie, 27 mai 2004, paragraphe 40.
14.  Cour européenne des droits de l’homme, Gorraiz Lizarraga et autres c. Espagne, 27 avril 2004, paragraphe 46.
15.  Cour européenne des droits de l’homme, Steel et Morris c. Royaume-Uni, 15 février 2005, paragraphe 89 ; Cour européenne des droits de l’homme, Verein gegen Tierfabriken c. Suisse, Grande Chambre, 30 juin 2009.
16.  Pour l’article 2 : Cour européenne des droits de l’homme, Oneryildiz c. Turquie, 30 novembre 2004, paragraphe 67 et paragraphe 84-87 ; Convention européenne des droits de l’homme, Boudaïeva et autres c. Russie, 20 mars 2008, paragraphe 131 ; Pour l’article 8 : Cour européenne des droits de l’homme, Guerra et autres contre Italie, 19 février 1998.
17.  Cour européenne des droits de l’homme, Tătar c. Roumanie, 27 janvier 2009, paragraphe 93 à 119.
18.  Voir note de bas de page n°5.
19.  Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, Résolution 1430 (2005), 18 mars 2005. 
20.  Convention européenne des droits de l’homme, Boudaïeva et autres c. Russie, 20 mars 2008, paragraphe 131.
21.  Cour européenne des droits de l’homme, Oneryildiz c. Turquie, 30 novembre 2004. 
22.  Cour européenne des droits de l’homme, Guerra et autres contre Italie, 19 février 1998, paragraphes 60 et 62.
23.  Cour européenne des droits de l’homme, L.C.B c. Royaume-Uni, 9 juin 1998, paragraphe 36.
24.  Cour européenne des droits de l’homme, Bouaïeva et autres c. Russie, 20 mars 2008.
25.  Cour européenne des droits de l’homme, Özel et autres c. Turquie, 17 novembre 2015
26.  Cour européenne des droits de l’homme, Powell et Rayner c. Royaume-Uni, 21 février 1990.
27.  Cour européenne des droits de l’homme, Lopez Ostra c. Espagne, 9 décembre 1994.
28.  Cour européenne des droits de l’homme, Brânduşe c. Roumanie, 7 avril 2009.
29.  Cour européenne des droits de l’homme, Fadeïva contre Russie, 9 juin 2005.
30.  Cour européenne des droits de l’homme, Florea c. Roumanie, 14 septembre 2010 ; Cour européenne des droits de l’homme, Kadikis c. Lettonie, 4 mai 2006.
31.  « L’Affaire du Siècle : l’action en justice contre l’Etat français pour inaction climatique », [En ligne], https://notreaffaireatous.org/laffaire-du-siecle/, consulté le 6 novembre 2020.
32.  Cour européenne des droits de l’homme, Tătar c. Roumanie, 27 janvier 2009, paragraphe 120.
33.  Cour européenne des droits de l’homme, Luginbuhl c. Suisse, 17 janvier 2006.
34.  Cour européenne des droits de l’homme, Hatton et autres contre Royaume-Uni, 8 juillet 2003.
35.  Assemblée parlementaire, Recommandation 1885 (2009), Élaboration d’un protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l’homme relatif au droit à un environnement sain, 30 septembre 2009, [En ligne], http://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/Xref-XML2HTML-FR.asp?fileid=17777&lang=FR (consulté le 6 novembre 2020).