Par Sandy Cassan-Barnel, membre de Notre Affaire à Tous

Introduction

La constitutionnalisation de la santé et de l’environnement n’ont pas débuté à la même période. Il est aisé de donner une explication à cette situation : si la santé a toujours été une préoccupation des sociétés humaines, la question de la protection de l’environnement est une notion tout à fait moderne, qui n’a rencontré de véritable écho politique seulement dans les dernières décennies. Les deux notions sont, pourtant, indéniablement liées. Si, aujourd’hui, l’être humain s’intéresse à la protection de l’environnement, c’est d’abord pour protéger sa santé.

Sur le plan juridique, comme le rappelle Jacqueline Morand-Deviller (1), “le lien entre environnement et santé s’observe assez fréquemment”. Ainsi, si “beaucoup de constitutions font état de manière lapidaire d’un « droit à la protection d’un environnement sain » (Belgique), alias « droit à un environnement équilibré et respectueux de la santé » (France). La Russie limite ce droit à la « réparation du préjudice causé à sa santé par une infraction écologique » (art. 42)” (2). Elle souligne que :

D’autres États consacrent un long article ou un paragraphe spécifique développant les éléments de ce droit, comme la constitution brésilienne qui va jusqu’à inclure le contrôle des manipulations génétiques dans « la protection de l’environnement sain et des écosystèmes » et comme la Constitution portugaise (art. 64) qui après avoir énoncé que « protéger sa santé est un droit, la préserver et l’améliorer est une obligation qui s’impose à tous » énumère les moyens de rendre cette protection effective grâce, notamment aux conditions environnementales

Enfin, elle continue en exposant que : “Le lien environnement-santé est le plus souvent énoncé de manière expresse : cf. Constitution albanaise (art. 59), autrichienne (art. 10). Il est rare que ce lien n’apparaisse pas, c’est cependant le cas de la Constitution italienne qui traite du droit de la santé de manière autonome (art. 32)” (3).

Michel Prieur (4) rappelle qu’après l’adoption de la Charte, son initiateur déclarait : « les articles de la Charte consacrent un nouveau droit individuel, celui de vivre dans un environnement équilibré et favorable à la santé» (5). En effet, l’article 2 de la Charte de l’environnement prévoit que  “chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré respectueux de la santé”. Ainsi, la Charte associe environnement et santé. Un environnement “équilibré” est donc celui dans lequel l’être humain conserve sa santé. Il s’agit ainsi, d’un milieu de vie qui n’engendre pas de détérioration de la santé car on l’aura lui-même préservé. 

Il s’avère donc intéressant de s’interroger sur la constitutionnalisation des ces notions. A la fois, au regard de la constatation, par le Conseil Constitutionnel, de leur existence (I) et de la reconnaissance de leur valeur et de leurs effets, qui reste, toutefois, limitée (II).

I. La réception, par le Conseil Constitutionnel, de la protection de la santé et de l’environnement

Le Conseil Constitutionnel a d’abord constaté l’existence d’un principe de protection de la santé dont la mise en oeuvre incombait aux pouvoirs publics (A). Puis, plus tardivement, avec l’adoption de la Charte de l’environnement en 2005, il a pu affirmer l’existence d’un principe de protection de l’environnement et de son lien avec la protection de la santé (B).

La constitutionnalisation de la protection de la santé comme mission incombant aux pouvoirs publics

La protection de la santé fait partie intégrante du bloc de constitutionnalité : aux termes du onzième alinéa du Préambule à la Constitution de 1946, la Nation “garantit à tous, notamment à l’enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs“. 

Dès 1975, dans le cadre de sa décision historique “IVG” (6), le Conseil Constitutionnel a recours au Préambule de 1946 et à la disposition relative au droit à la protection de la santé en les considérant comme faisant partie du droit positif. Dans son considérant n°10, la décision précise que la loi, objet du contrôle, “ne méconnaît pas le principe énoncé dans le préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, selon lequel la nation garantit à l’enfant la protection de la santé”, sans pour autant préciser la valeur juridique de cette disposition. Dans sa décision du 18 janvier 1978 (7), le Conseil accepte d’examiner si une loi ne méconnaît pas le “droit à la santé” tout en restant silencieux sur sa valeur. Ce n’est qu’en 1980 que le Conseil Constitutionnel reconnaît que la protection de la santé revêt “le caractère d’un principe de valeur constitutionnelle’” (8).  Il devait se prononcer, en l’espèce, sur l’exercice du droit de grève. Certes, le Conseil reconnaît la valeur constitutionnelle du droit de grève mais précise tout de suite qu’“il a des limites” (9) et que “la reconnaissance du droit de grève ne saurait avoir pour effet de faire obstacle au pouvoir du législateur d’apporter à ce droit les limitations nécessaires en vue d’assurer la protection de la santé (…) qui a le caractère d’un principe de valeur constitutionnelle” (10).

Lorsque l’on aborde la nature d’un principe à valeur constitutionnelle, une autre question se pose : celle de savoir qui est le débiteur de ce principe. En tout état de cause, les personnes publiques qui détiennent les moyens matériels d’assurer cette protection sont les premières débitrices des obligations qui découlent de ce principe constitutionnel. C’est dans ce sens que va l’alinéa 11 du Préambule de la Constitution de 1946, puisqu’il fait de l’Etat le principal débiteur de la protection de la santé. La disposition précise, ainsi, que la “Nation garantit à tous (…) la protection de la santé”. C’est donc à l’Etat, en tant que personne morale représentant la Nation, qu’incombe cette mission (11).

Si les premières mentions de la protection de la santé dans un texte de valeur constitutionnelle remontent à la première moitié du vingtième siècle, la constitutionnalisation du droit de l’environnement et de son lien avec la protection santé est bien plus récente.

La constitutionnalisation du lien entre santé et environnement

Jusqu’en 2005, on ne trouve aucune mention de l’environnement dans le bloc de constitutionnalité. Il faut attendre, cette année-là, l’adoption de la Charte de l’environnement, adossée à la Constitution française, pour voir évoquée la question environnementale au niveau constitutionnel français.

Lors de l’adoption de la Charte de l’environnement (12) un large débat portait sur la question de savoir si l’ensemble des dispositions de la Charte était revêtu d’une valeur constitutionnelle. Le Conseil Constitutionnel a rapidement dû se prononcer, aidé par l’entrée en vigueur d’un nouveau mode de saisine, la Question prioritaire de constitutionnalité (ci-après, “QPC”), qui a permis de développer, de manière incidente, le nombre de saisine et changé la nature des questions soumises (13). Toutefois, c’est dans le cadre d’une saisine parlementaire que le Conseil a pour la première fois statué sur la valeur constitutionnelle de la Charte. En 2008, il lui était demandé de contrôler la conformité de la loi relative aux OGM à la Constitution (14). D’abord, il fait référence dès le visa de sa décision à la Charte de l’environnement aux côtés de la Constitution. Puis, il a recours à la Charte dans ses motifs. Ainsi, dans son considérant 18, la décision du Conseil Constitutionnel cite l’article 5 de la Charte, relatif au principe de précaution, pour ensuite préciser “que ces dispositions, comme l’ensemble des droits et devoirs définis dans la Charte de l’environnement, ont valeur constitutionnelle” (15). 

Au-delà de la santé et de l’environnement pris isolément, ces deux sujets sont intrinsèquement liés. Par exemple, la santé-environnement (environmental health) (16) est une “branche de la santé publique qui se concentre sur les relations entre les personnes et l’environnement, promeut la santé humaine et son bien-être et favorise des communautés saines” (17). Traiter cette thématique dans la charte de l’environnement apparaissait donc essentiel. C’est ainsi que dès son premier article, la Charte de l’environnement proclame : “Chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé” (18).

Il s’agit, maintenant, d’analyser la valeur et les effets des dispositions relatives à la santé et l’environnement dans la Constitution française telles que accueillis par le Conseil Constitutionnel.

II. La valeur et les effets des principes de protection de la santé et de l’environnement limités par leur nature

Même si la constitutionnalisation de la santé et de l’environnement, en France,  ne s’est pas faite au même rythme, leur valeur et leurs effets sont identiques (A) en raison de la nature de ces principes (B).

La reconnaissance récente de la valeur constitutionnelle de la protection de la santé et de l’environnement et de ses effets contraignants

Dans la décision QPC M. Michel Z et autres, le Conseil Constitutionnel était appelé à se prononcer sur la valeur constitutionnelle de l’article 1 de la Charte de l’environnement. Le caractère restrictif de la QPC limitant la procédure au contrôle des dispositions législatives qui porterait atteinte aux “droits et libertés que la Constitution garantit” (19), il s’agissait de savoir si l’article 1er entrait dans la catégorie des “droits et libertés que la Constitution garantit”.

Dans son considérant n°5, le Conseil admet d’opérer son contrôle au regard des articles 1 et 2 de la Charte de l’environnement en précisant que : “le respect des droits et devoirs énoncés en termes généraux par ces articles s’impose non seulement aux pouvoirs publics et aux autorités administratives dans leur domaine de compétence respectif mais également à l’ensemble des personnes” (20). Ce qui se pose en filigrane lorsque l’on s’interroge sur la valeur d’une disposition du bloc de constitutionnalité n’est autre que la question de ses destinataires et du régime auxquels ils seront soumis en cas d’atteinte à cette disposition.

Dans la décision OGM de 2008 (21), le Conseil Constitutionnel précise qui sont les débiteurs des dispositions de la Charte de l’environnement en affirmant “qu’elles s’imposent aux pouvoirs publics et aux autorités administratives dans leur domaine de compétence respectif” (22). Il restait silencieux sur la possibilité que les personnes privées puissent être des destinataires des dispositions de la Charte. Il va plus loin dans la décision QPC M. Michel Z en incluant les personnes privées parmi les débiteurs des dispositions de la Charte de l’environnement (23). Le considérant 5 de la décision (24) explique que les articles 1 et 2 de la Charte de l’environnement s’appliquent, non seulement, aux “pouvoirs publics”, “mais également à l’ensemble des personnes” et “qu’il résulte de ces dispositions que chacun est tenu à une obligation de vigilance à l’égard des atteintes à l’environnement qui pourraient résulter de son activité” (25). Dès lors, ces dispositions ont non seulement un effet vertical puisque les pouvoirs publics doivent les respecter et toute personne peut se prévaloir d’un manquement à ces dispositions par les autorités publiques devant un juge, mais, également un effet horizontal qui vaudra dans les rapports entre particuliers. De cet effet horizontal découle l’obligation de vigilance qui est, ensuite, citée dans le considérant 5 de la décision (26). Dès lors, “cette obligation de vigilance peut fonder, lorsqu’elle est méconnue, une action en responsabilité” (27). 

Toutefois, le Conseil Constitutionnel renvoie au législateur le soin “de définir les conditions dans lesquelles une action en responsabilité peut être engagée sur le fondement de la violation de cette obligation” (28). Ainsi, en pratique, le texte dispose d’une faible autonomie dans la mesure où le Conseil Constitutionnel confie un large pouvoir d’appréciation en la matière.

Et, en effet, la portée limitée de ces principes découle de leur nature.

Objectifs de valeur constitutionnelle et liberté d’appréciation du législateur : une position inhérente à la substance des principes de protection de la santé et de l’environnement

La protection de la santé et de l’environnement ne sont pas, seulement, des “droits et libertés que la Constitution garantit” mais font l’objet d’une appropriation, par le Conseil Constitutionnel, sous la forme de la technique de l’objectif de valeur constitutionnelle.

En effet, il arrive au Conseil de les utiliser comme moyen de limiter d’autres droits et principes constitutionnels. Il y a, ici, une distinction à faire entre, d’une part,  l’hypothèse où la protection de la santé et de l’environnement ne visent pas à justifier l’atteinte portée à une autre exigence constitutionnelle, mais que les requérants dénoncent directement leur méconnaissance : dans ce cas, le Conseil qualifie ces exigences de droit à la protection de la santé ou de l’environnement. D’autre part, lorsqu’il s’agit de les confronter à un autre droit ou liberté constitutionnel, ils seront qualifiés “d’objectifs de valeur constitutionnelle”. En effet, la notion d’objectif de valeur constitutionnelle a pour fonction d’éviter de conférer un caractère absolu aux principes de valeur constitutionnelle.

C’est en 2012 et 2019 que le Conseil Constitutionnel a qualifié la protection de la santé et de l’environnement d’objectif de valeur constitutionnelle. 

Dans sa décision 2012-248 QPC (29) constate que la protection de la santé constitue un objectif de valeur constitutionnelle. Ici, la protection de la santé vient limiter la portée des droits à la vie privée et mener une vie familiale normale (30). La disposition en cause conférait à la mère sur le point d’accoucher un droit à l’anonymat et la gratuité de la prise en charge lors de l’accouchement. Les requérants contestent cette disposition sur le fondement du droit à la vie privée et du droit à mener une vie familiale normale. Le Conseil justifie la position du législateur en précisant qu’il “a entendu éviter le déroulement de grossesses et d’accouchements dans des conditions susceptibles de mettre en danger la santé tant de la mère que de l’enfant et prévenir les infanticides ou des abandons d’enfants” (31). Il conclut en soulignant que le législateur “a ainsi poursuivi l’objectif de valeur constitutionnelle de protection de la santé” (32). De la sorte, le Conseil Constitutionnel opère une confrontation entre plusieurs principes constitutionnels qui le conduit à faire prévaloir la protection de la santé sur le droit à la vie privée et le droit de mener une vie familiale normale.

Le raisonnement opéré par le Conseil Constitutionnel en ce qui concerne la protection de l’environnement est identique. Dans une décision de janvier 2020 (33) le Conseil Constitutionnel s’est prononcé sur la constitutionnalité de dispositions relatives à l’exportation des produits phytopharmaceutiques. La partie requérante soulevait la question de la constitutionnalité de l’atteinte à la liberté d’entreprendre qui résultait de l’interdiction d’exportation prévue par les dispositions en cause. Après avoir rappelé la valeur constitutionnelle de la liberté d’entreprendre et cité le préambule à la Charte de l’environnement, le Conseil énonce que “la protection de l’environnement, patrimoine commun des êtres humains, constitue un objectif de valeur constitutionnelle” (34). Le Conseil a, ensuite, reconnu que les dispositions contestées portaient bien atteinte à la liberté d’entreprendre (35). Puis, il rappelle qu’il ne dispose pas d’un pouvoir d’appréciation de même nature que le législateur (36). Il souligne que l’atteinte a pour dessein de protéger la santé et l’environnement et conclut que “le législateur a porté à la liberté d’entreprendre une atteinte qui est bien en lien avec les objectifs de valeur constitutionnelle de protection de la santé et de l’environnement poursuivis” (37). 

La position du Conseil constitutionnel est largement compréhensible. Au-delà d’une justification résultant de la nature des deux institutions : un organe élu n’a nécessairement pas le même pouvoir de décision qu’un organe de contrôle, elle s’explique par la nature des principes en cause.

En effet, santé et environnement sont, par essence, des principes mouvants largement dépendants des données scientifiques, elles aussi, en perpétuelle évolution. Il est délicat, pour le Conseil Constitutionnel, d’avoir une position permanente sur les sujets s’y rapportant. Naturellement, c’est au législateur (38) qu’il revient d’assurer la protection de la santé et de l’environnement dans le respect des exigences constitutionnelles en ce que l’adoption et l’application des lois ne revêtent pas un caractère de permanence identique à celui de la Constitution. Alors que la Constitution est difficilement modifiable et est composée de principes suffisamment généraux et universels pour traverser les décennies, voire les siècles, la loi doit être adaptée aux besoins de l’époque en dépit de sa définition de norme générale et abstraite. Le Conseil Constitutionnel laisse libre le législateur d’opérer ses choix au regard des connaissances techniques (39). Il limite ainsi l’étendue de son contrôle à, d’une part, l’adéquation entre les moyens retenus par le législateur et les finalités poursuivies. Et, d’autre part,  à l’absence de déséquilibre manifeste dans la conciliation des objectifs et principes constitutionnels (40).

Notes

  1.  Jacqueline Morand-Deviller, ‘L’environnement dans les Constitutions étrangères”, Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel n°43, avril 2014 https://www.conseil-constitutionnel.fr/nouveaux-cahiers-du-conseil-constitutionnel/l-environnement-dans-les-constitutions-etrangeres
  2.  Ibid. 
  3.  Ibid. 
  4.  Michel Prieur, “Promesses et réalisations de la Charte de l’environnement”, Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel n°43, avril 2014.
  5.  Jacques Chirac, « Message lu au colloque de la Cour de cassation le 20 juin 2005 », RJE, n° spécial 2005, p. 24.
  6.  Conseil constitutionnel n°54-1975 DC, IVG, 15 janvier 1975, RJC I-130.
  7.  Conseil constitutionnel n°77-92 DC, 18 janvier 1978, Loi relative à la mensualisation et à la procédure conventionnelle, cons. 2 : “ Considérant qu’aucune de ces dispositions ne méconnaît davantage le  droit à la santé (…)”.
  8.  Conseil constitutionnel n°80-117 DC, Loi sur la protection et le contrôle des matières nucléaires, 22 juillet 1980, cons. 4, Journal officiel du 24 juillet 1980, page 1867, Rec. p. 42
  9.  Cons. 4.
  10.  Ibid. 
  11.  Marie-Laure Mocquet-Anger, “Santé et Constitution : l’exemple français”, RDSS 2013, p. 128.
  12.  Loi constitutionnelle n°2005-205 du 1er mars 2005 relative à la Charte de l’environnement https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000790249
  13.  On rappellera ici qu’avant la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008, il n’était pas possible, en France, de voir une partie à un procès contester la constitutionnalité a posteriori d’une loi puisque seule la saisine a priori, par les représentants de la République, n’était admise en France.
  14.  Conseil constitutionnel n°2008-564 DC, Loi relative aux organismes génétiquement modifiés, 19 juin 2008.
  15.  Cons.18.
  16.  santé-environnement
  17. https://www.apha.org/topics-and-issues/environmental-health
  18.  Article 1 Charte de l’environnement de 2004 https://www.conseil-constitutionnel.fr/le-bloc-de-constitutionnalite/charte-de-l-environnement-de-2004
  19.  Article 61-1 Constitution française.
  20.  Cons. 5
  21.  Conseil constitutionnel n°2008-564 DC, Loi relative aux organismes génétiquement modifiés, 19 juin 2008.
  22.  Ibid. 
  23.  Conseil constitutionnel n°2011-116 QPC, M. Michel Z et autre, 8 avril 2011. 
  24.  Article 1 Charte de l’environnement de 2004 “Chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé” – Article 2: “Toute personne a le devoir de prendre part à la préservation et à l’amélioration de l’environnement”.
  25.  Op. Cit. Cons. 5 
  26.  Ibid. “il résulte de ces dispositions que chacun est tenu à une obligation de vigilance à l’égard des atteintes à l’environnement qui pourraient résulter de son activité”.
  27.  Commentaire à la décision Conseil constitutionnel n°2011-116 QPC, M. Michel Z et autre, 8 avril 2011 (https://www.conseil-constitutionnel.fr/sites/default/files/as/root/bank_mm/decisions/2011116qpc/ccc_116qpc.pdf)
  28.  Op. Cit. Cons. 5.
  29.  2012-248 QPC, 16 mai 2012, cons. 6 et 8, Journal officiel du 17 mai 2012, page 9154, texte n° 8, Rec. p. 270. le Conseil a affirmé qu’“en garantissant un droit à l’anonymat et la gratuité de la prise en charge lors de l’accouchement dans un établissement sanitaire, le législateur a entendu éviter le déroulement de grossesses et d’accouchements dans des conditions susceptibles de mettre en danger la santé tant de la mère que de l’enfant et prévenir les infanticides ou des abandons d’enfants. Il a ainsi poursuivi l’objectif de valeur constitutionnelle de protection de la santé”.
  30.  Cons. 8: “En permettant à la mère de s’opposer à la révélation de son identité même après son décès, les dispositions contestées visent à assurer le respect de manière effective, à des fins de protection de la santé, de la volonté exprimée par celle-ci de préserver le secret de son admission et de son identité lors de l’accouchement tout en ménageant, dans la mesure du possible, par des mesures appropriées, l’accès de l’enfant à la connaissance de ses origines personnelles. Il n’appartient pas au Conseil constitutionnel, de substituer son appréciation à celle du législateur sur l’équilibre ainsi défini entre les intérêts de la mère de naissance et ceux de l’enfant. Les dispositions contestées n’ont pas privé de garanties légales les exigences constitutionnelles de protection de la santé. Elles n’ont pas davantage porté atteinte au respect dû à la vie privée et au droit de mener une vie familiale normale”
  31.  Cons. 6.
  32.  Ibid. 
  33.  Conseil constitutionnel n°2019-823 QPC du 31 janvier 2020, Union des industries de la protection des plantes [Interdiction de la production, du stockage et de la circulation de certains produits phytopharmaceutiques]
  34.  Cons. 4.
  35.  Cons.8.
  36.  Cons. 9.
  37.  Cons. 10.
  38.  En effet, dès les années 1980 et de façon constante, le Conseil constitutionnel précise qu’il “incombe, tant au législateur qu’au Gouvernement, conformément à leurs compétences respectives, de déterminer dans le respect des principes proclamés par le onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946, les modalités de leur mise en œuvre”Voir notamment les décisions nos 86-225 DC du 23 janvier 1987, Loi portant diverses mesures d’ordre social, cons. 17, et 2001-451 DC du 27 novembre 2001, Loi portant amélioration de la couverture des non-salariés agricoles contre les accidents du travail et les maladies professionnelles, cons. 19.
  39.  Sur l’étendue du contrôle opéré par le Conseil constitutionnel, voir par exemple Conseil constitutionnel 2015-458 QPC, 20 mars 2015, cons. 10, JORF n°0069 du 22 mars 2015 page 5346, texte n° 47 “Il est loisible au législateur de définir une politique de vaccination afin de protéger la santé individuelle et collective. Il lui est également loisible de modifier les dispositions relatives à cette politique de vaccination pour tenir compte de l’évolution des données scientifiques, médicales et épidémiologiques. Toutefois, il n’appartient pas au Conseil constitutionnel, qui ne dispose pas d’un pouvoir général d’appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement, de remettre en cause, au regard de l’état des connaissances scientifiques, les dispositions prises par le législateur ni de rechercher si l’objectif de protection de la santé que s’est assigné le législateur aurait pu être atteint par d’autres voies, dès lors que les modalités 134 / 4424 retenues par la loi ne sont pas manifestement inappropriées à l’objectif visé”. 
  40.  Commentaire de la décision n°2019-823 QPC du 31 janvier 2020, p.10 https://www.conseil-constitutionnel.fr/sites/default/files/as/root/bank_mm/decisions/2019823qpc/2019823qpc_ccc.pdf