Sur demande du gouvernement en 2019, le Réseau de Transport d’électricité (RTE) a publié fin 2021 plusieurs scénarios de mix de production permettant d’atteindre la neutralité carbone à l’horizon 2050, « Futurs énergétiques 2050 »[1]. Six scénarios de mix de production ont été proposés dont trois sans relance du nucléaire et trois avec.
Lors d’un discours à Belfort le 10 février 2022[2], le président de la République Emmanuel Macron a annoncé la trajectoire souhaitée pour la France : l’accélération du développement des énergies renouvelables, mais aussi la construction de six nouveaux réacteurs de type EPR2[3] et l’étude de huits EPR2 additionnels. Les annonces du président rappellent deux scénarios de référence présentés dans « Futurs énergétiques 2050 » : l’un dit « N2 » impliquant la construction de nouveaux réacteurs, l’autre dit N03 prévoyant en plus le prolongement de l’utilisation des centrales nucléaires existantes. Ont donc été mises en avant les hypothèses maximalistes de réindustrialisation.
Cette relance du nucléaire annoncée par le président a commencé à se matérialiser par un projet de loi relatif à l’accélération des procédures liées à la construction de nouvelles installations nucléaires à proximité de sites nucléaires existants et au fonctionnement des installations existantes présenté (« Projet de loi d’accélération du nucléaire ») en conseil des ministres le 2 novembre 2022, votée par le Sénat le 24 janvier 2023 et par l’Assemblée nationale le 21 mars 2023.
En parallèle, la loi d’accélération des énergies renouvelables a été promulguée le 10 mars 2023.
Il est à noter qu’une loi de programmation énergie et climat doit être votée cette année. Elle doit fixer les priorités d’action de la politique climatique et énergétique nationale en tenant compte de l’objectif européen de réduction des émissions nettes de gaz à effet de serre de -55% d’ici 2030[4].
Dans un tel contexte, quel(s) rôle(s) ont les citoyen-ne-s et quels sont leurs droits ?
La charte de l’environnement donne valeur constitutionnelle au principe de la participation du public et au droit à l’information depuis 2005[5]. Cela s’est traduit par la mise en place de deux procédures dans le code de l’environnement :
- En amont des plans ou projets : création des procédures de débat public ou de concertation préalable[7] afin d’associer le public à l’élaboration des projets, à un stade où toutes les options sont encore ouvertes, permettant ainsi de questionner l’opportunité du projet.
- Les procédures de débat public et de concertation préalables sont encadrées par la Commission nationale du débat public[8] (CNDP) qui à l’obligation d’être saisie pour certains projets, ou la faculté de l’être pour d’autres projets.
- en aval, au stade de l’approbation du plan ou de l’autorisation du projet ont été mises en place des procédures d’enquête publique[9], de participation du public par voie électronique[10] ainsi qu’un dispositif de participation du public hors procédures particulières[11]. Cette consultation porte sur un dossier finalisé, juste avant la délivrance d’une autorisation ou approbation. La procédure appliquée dépend de la nature et de la taille du projet.
C’est dans ce cadre que le gouvernement a lancé le 20 octobre 2022 une concertation nationale sur le « Système énergétique de demain ». En parallèle, EDF et RTE ont saisi la CNDP afin d’organiser un débat sur les nouveaux réacteurs nucléaires et notamment le projet Penly, visant à agrandir ce site nucléaire en Normandie. Ce débat a eu lieu entre le 27 octobre 2022 et le 27 février 2023.
Au cœur de ce grand chantier controversé, autant les conditions dans lesquelles la loi est élaborée (I) que les dispositions qu’elle prévoit (II), interrogent quant à la place donnée aux droits garantis par la Constitution, que sont le droit à l’information et le principe de participation du public.
I. L’élaboration de la loi au regard de la démocratie environnementale
Outre le contenu du projet de loi d’accélération du nucléaire qui va directement impacter l’information et la participation du public, les modalités d’élaboration de la loi sont critiquables à plusieurs égards :
- Le rapport législatif de la commission des affaires économiques[12] constate que le gouvernement a légiféré dans le désordre. Afin de prendre en compte les retours des débats publics sur le Système énergétique de demain et le nucléaire, il aurait fallu soumettre en premier au Parlement le projet de loi de programmation énergie et climat, puis le projet de loi d’accélération du nucléaire et le projet de loi d’accélération des énergies renouvelables.
- Le rapport reconnaît que le gouvernement a légiféré dans la précipitation. Le Sénat a été informé mi-décembre de l’examen du projet de loi nucléaire pour début janvier et de la tenue de la commission mixte paritaire sur le projet de loi des énergies renouvelables pour fin janvier.
- Le même rapport indique que le gouvernement a omis les consultations en cours : le projet de loi a été discuté au Parlement quand bien même les débats organisés par la CNDP sur ces sujets n’étaient pas clos. La CNDP déplore elle-même cette précipitation, le rapport la cite : « l’existence même de ce projet de loi nucléaire et la publicité qui lui est donnée, alors que son utilité directe paraît faible, laisse à penser que de toute façon les consultations ne servent à rien, ce qui n’est pas un très bon signal donné pour les consultations à venir. »
- Enfin, le projet de loi omet des questions cruciales telles que l’actualisation de la planification énergétique et celle relative aux moyens financiers et humains nécessaires. Les retards cumulés sur l’EPR de Flamanville tiendraient plus aux difficultés d’ingénierie et de conception qu’aux procédures d’autorisations administratives. Le rapport précité cite la CNDP sur le projet : « Il [le projet de loi] paraît surtout très peu utile : le retour d’expérience de Flamanville ne fait apparaître à aucun moment les procédures comme élément déterminant du délai de réalisation du projet. La réalisation des études d’ingénierie est beaucoup plus déterminante, et les procédures sont menées en parallèle à la conduite de ces études, de fait en temps masqué. » Cette remarque a été soulevée avant même que soient dernièrement détectées de nouvelles fissures[13] sur des conduites du système d’injection de sécurité.
II. Les simplifications administratives prévues dans la loi et les conséquences sur la participation et l’information du public.
L’un des éléments clés du projet de loi est la suppression de l’objectif de réduire à 50 % la part de l’énergie nucléaire dans le mix électrique à horizon 2035, ainsi que le plafond de 63,2 gigawatts de capacité totale de production nucléaire autorisée. La ministre de la transition énergétique a expliqué qu’elle ne veut «ni plafond ni plancher» sur le sujet.
Le projet de loi prévoit une simplification des démarches administratives pour la délivrance des autorisations. Les dispositions votées concernant donc principalement les collectivités et les riverains des projets : les procédures d’urbanisme, d’autorisation environnementale et par conséquent la participation du public sont directement impactées. C’est pourquoi l’absence de prise en compte du débat public -qui s’est terminée le 27 février alors que la loi était déjà débattue dès début janvier- est inquiétante au regard de la démocratie environnementale. Le projet de loi prévoit notamment les dispositions suivantes.
Simplification des documents d’urbanisme aux mains de l’État.
Le projet simplifie la mise en compatibilité des documents d’urbanisme. La qualification de projet d’intérêt général devra être prononcée par décret en Conseil d’État, à la place d’un arrêté préfectoral ou d’un décret dans le droit existant. L’État pourra engager directement, et sans délai, la modification du document d’urbanisme local. Un examen conjoint étant prévu entre l’État et les collectivités, le rapporteur a souhaité renforcer la participation des collectivités en proposant un amendement leur donnant la possibilité de faire parvenir des observations à l’État. Cette étape aurait permis de mieux identifier dès l’amont les éventuels problèmes et suggestions relevés par les acteurs de terrain, mais l’amendement a été supprimé.
Dispense d’autorisation au titre du code de l’urbanisme
Afin de faire émerger de nouveaux réacteurs nucléaires, plusieurs autorisations doivent être délivrées par l’administration :
- l’autorisation de création d’une installation nucléaire de base;
- l’autorisation environnementale qui assure la prévention des dangers et des risques pour l’environnement (eaux, milieux et habitats, sols, arbres), délivrée par décret du ministre chargé de l’environnement;
- l’autorisation d’urbanisme comprenant le permis de construire, le permis d’aménager ou la déclaration préalable selon les éléments à construire du projet;
- la déclaration d’utilité publique afin de justifier l’utilité publique d’un projet pour pouvoir conduire des expropriations et pour que des procédures dérogatoires puissent être mises en œuvre (notamment la mise en compatibilité des documents d’urbanisme locaux).
Le projet de loi vise à dispenser le projet de l’autorisation d’urbanisme. Il prévoit d’unifier les procédures existantes à cet effet au sein de la procédure d’autorisation environnementale. La conformité de ces projets aux règles d’urbanisme sera vérifiée à l’occasion de la demande d’autorisation environnementale ou de la demande d’autorisation de création du réacteur. Cette dispense correspond à une dispense de permis de construire et de permis de démolir.
Par conséquent, cette mesure entraînerait une réduction des interlocuteurs et personnes habilitées à accéder aux éléments précis des dossiers[14] et donc limiterait les risques de fuites d’informations sensibles. Cette mesure permettrait une évolution du projet au fil de l’eau sans avoir à solliciter à chaque étape un permis modificatif. Cela permettrait également de réduire l’aléa contentieux puisque les recours devant le Conseil d’État seraient possibles uniquement sur l’autorisation environnementale et l’autorisation de création. Enfin, l’objectif principal (et objet de la loi) est un gain de temps. Celui-ci est relativiser : comme l’a noté le Conseil d’État[15], même en l’absence de permis de construire, les autres autorisations devront être recueillies: ce gain de temps ne pourrait être atteint qu’après un renforcement de l’action des administrations centrales et des services déconcentrés intervenant dans le cadre de l’autorisation environnementale[16].
Dérogations : loi littoral et concession d’utilisation du domaine public maritime
Les projets nucléaires pourront s’affranchir des restrictions de construction liées à la loi littoral. De plus, par dérogation aux dispositions de l’article L. 2124-2 du code général de la propriété des personnes publiques, les concessions d’utilisation du domaine public maritime demandées pour la construction et l’exploitation de nouveaux réacteurs implantés en façade maritime pourront être octroyées à l’issue d’une enquête publique mais sans obtention préalable d’une déclaration d’utilité publique. Il sera possible de porter atteinte à l’état naturel du rivage de la mer, notamment par endiguement, assèchement, enrochement ou remblaiement, pour la construction de nouveaux réacteurs nucléaires à proximité ou à l’intérieur du périmètre des installations existantes.
Le projet de loi permet d’appliquer la procédure d’expropriation avec prise de possession immédiate prévue par le code de l’expropriation pour cause d’utilité publique.
En outre, et sans avoir attendu la fin du débat public, un « Conseil de politique nucléaire » réuni par Emmanuel Macron avait, le 3 février dernier, acté la fusion de l’Institut de radioprotection et sûreté nucléaire (IRSN), chargé de surveillance de la radioactivité dans l’environnement et appui technique des pouvoirs publics en matière de risque nucléaire et radiologique, avec de l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN), le gendarme des centrales. Cette décision a aussitôt suscité l’opposition des personnels, de parlementaires et de spécialistes qui y voient une perte d’indépendance, de compétence et de capacité d’expression des experts[17]. Le 15 mars, l’Assemblée nationale a alors rejeté en première lecture cette réforme en votant pour préserver « l’organisation duale » actuelle. Le sujet reste néanmoins d’actualité et il ne peut encore être écarté une future fusion de ces deux autorités.
Le Sénat a voté en faveur du projet de loi d’accélération du nucléaire le 24 janvier, tandis que l’Assemblée nationale a voté en faveur le 21 mars. Le texte doit encore être amendé en commission mixte paritaire le 4 mai prochain, puis soumis à un second vote parlementaire.
Notes
[1] Voir ici : https://rte-futursenergetiques2050.com/
[2] Voir ici : https://www.elysee.fr/emmanuel-macron/2022/02/10/reprendre-en-main-notre-destin-energetique
[3] European Pressurized Reactor = Réacteur pressurisé européen, devenu Evolutionary Power Reactor. Il s’agit d’un réacteur de “génération III+” d’une puissance électrique d’environ 1670 MW.
[4] Introduite par la loi du 8 novembre 2019 relative à l’énergie et au climat, il s’agit d’une loi de programmation quinquennale devant être actualisée tous les 5 ans. Ses grands axes seront déclinés à travers la Stratégie nationale bas-carbone (SNBC) et la Programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE). La LPEC, la SNBC et laPPE émanent de la stratégie française pour l’énergie et le climat (SFEC)
[5] Article 7 de la Charte de l’environnement : « Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d’accéder aux informations relatives à l’environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement. »
[6]Articles L.121-8 et suivants du code de l’environnement
[7] Articles L.121-15-1 et suivants du code de l’environnement
[8] Créée en 1995 par la loi Barnier relative au renforcement de la protection de l’environnement. Il s’agit d’une autorité administrative indépendante.
[9] Articles L.123-2 et suivants du code de l’environnement
[10] Article L.123-19 du code de l’environnement
[11] Articles L.123-19-1 et suivants du code de l’environnement
[12] Rapport n° 236 (2022-2023) de M. Daniel GREMILLET, fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 11 janvier 2023, https://www.senat.fr/rap/l22-236/l22-236.html
[13] Des contrôles « ont permis de détecter la présence de fissures de fatigue thermique », sur des conduites d’urgence « considérées comme sensibles à la corrosion sous contrainte » dans le réacteur 2 de la centrale nucléaire de Penly (Seine-Maritime) et le réacteur 3 de la centrale de Cattenom (Moselle), selon une note de l’ASN. En outre, l’ASN a jugé que “ Cet événement n’a pas eu de conséquence sur le personnel ni sur l’environnement. Néanmoins, il affecte la fonction de sûreté liée au refroidissement du réacteur. En raison de ses conséquences potentielles et de l’augmentation de probabilité d’une rupture, l’ASN le classe au niveau 2 de l’échelle INES en ce qui concerne le réacteur 1 de la centrale nucléaire de Penly et au niveau 1 pour les autres réacteurs concernés.”
[14] L’article L.421-5 du code de l’urbanisme prévoit déjà une dispense de formalités pour certains projets “du fait qu’ils nécessitent le secret pour des raisons de sûreté ou que la préservation de leur confidentialité est nécessaire pour la sauvegarde des intérêts de la défense nationale.”
[16] La Cour des comptes a souligné dans un rapport que les services déconcentrés de l’urbanisme ont porté la majorité des suppressions de poste au cours des dernières décennies (voir « Les effectifs de l’administration territoriale de l’État », Cour des comptes, 31 mai 2022)
[17] Voir https://www.irsn.fr/actualites/motion-cor-lirsn-contre-demantelement-programme-linstitut ; https://www.irsn.fr/savoir-comprendre/environnement/quel-est-role-lirsn