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  • « L’Affaire du Siècle » : entre continuité et innovations juridiques

    Article publié dans l’AJDA du 30 septembre 2019 et reproduit avec l’autorisation des Editions Dalloz

    Par Paul Mougeolle, Christel Cournil et Antoine Le Dylio, pour la revue AJDA

    Résumé : Quatre associations ont déposé leur recours de plein contentieux devant le tribunal administratif de Paris. Ce recours pose frontalement la question des actions/inactions de l’Etat en matière d’atténuation du changement climatique et de son adaptation. Si le mémoire déposé s’appuie sur des raisonneJments bien connus du juge administratif, il s’attèle surtout à des innovations juridiques qui seront ici analysées.

    Le lancement de « l’affaire du siècle », largement relayé par la presse, a suscité un débat politique et juridique d’envergure nationale sur les questions climatiques 1 . Portée par Notre affaire à tous et trois autres associations, la Fondation pour la nature et l’homme, Greenpeace France et Oxfam France, cette action, qui est soutenue par voie de pétition en ligne par plus de deux millions de personnes, a été portée devant le tribunal administratif de Paris. Le recours vise à faire reconnaître la carence fautive de l’Etat en matière climatique et à à lui enjoindre de prendre toutes mesures utiles pour réduire les émissions de gaz à effet de serre (GES) à un niveau compatible avec l’objectif de contenir le réchauffement planétaire en deçà d’1,5 °C. 

    A la suite du rejet de la demande indemnitaire préalable (v. C. Cournil, « L’affaire du siècle » devant le juge administratif, AJDA 2019. 437), les associations ont été conviées à une entrevue à Matignon. Insatisfaites de par leurs échanges avec le gouvernement, elles ont déposé leur requête sommaire suivie d’un mémoire complémentaire respectivement en mars et mai 2019 (https:// laffairedusiecle.net/wp-content/uploads/2019/05/ Argumentaire-du-M%C3%A9moire-compl%C3%A9mentaire.pdf). 

    Ce recours, qui s’inscrit dans la continuité des décisions récentes en matière de santé-environnement, s’attèle à rendre plus effectif le droit en matière climatique. Trois apports novateurs seront ici discutés : l’obligation générale de lutte contre le changement climatique, le principe général du droit portant sur le droit de vivre dans un système climatique soutenable et, sur le fondement de la reconnaissance du préjudice écologique, la demande d’injonction tenant à prendre toutes mesures utiles pour contenir le réchauffement climatique en deçà d’1,5 °C.

    I – FAIRE RECONNAÎTRE UNE OBLIGATION GÉNÉRALE DE LUTTE CONTRE LE CHANGEMENT CLIMATIQUE

    Afin de faire reconnaître la carence fautive de l’Etat, le recours s’appuie sur l’existence d’une obligation générale de lutte contre le changement climatique. Bien qu’une telle obligation n’ait jamais été reconnue ni même soulevée devant le juge, les associations s’attachent à démontrer qu’elle se déduit de l’édifice normatif existant en matière environnementale et de sauvegarde des droits de l’homme. La portée extraterritoriale de cette obligation aurait néanmoins mérité d’être précisée.

    A. La construction de l’obligation de lutte contre le changement climatique 

    Selon les rédacteurs du recours, l’obligation générale de lutte contre le changement climatique se déduit de la Charte de l’environnement, de la convention européenne des droits de l’homme (Conv. EDH) et d’un principe général du droit (PGD) dont l’existence est soutenue pour la première fois devant le juge (v. infra). Elle s’ancre dans le constat selon lequel les conséquences du changement climatique affectent directement les droits fondamentaux, parmi lesquels le droit de vivre dans un environnement sain (Charte, art. 1 er ), le droit à la vie (Conv. EDH, art. 2), le droit au respect de la vie privée et familiale (Conv. EDH, art. 8) ainsi que le droit de vivre dans un système climatique soutenable. Cette lecture est confortée tant par la jurisprudence du Conseil constitutionnel qui a reconnu, dans la décision Michel Z (8 avr. 2011, n° 2011-116 QPC, consid. 5, AJDA 2011. 1158, note K. Foucher ; v., aussi, CE 14 sept. 2011, n° 348394, Pierre , Lebon ; AJDA 2011. 1764) , une « obligation de vigilance à l’égard des atteintes à l’environnement » à laquelle chacun est tenu, que par celle de la Cour européenne des droits de l’homme, similaire à bien des égards (H. Tran, Les obligations de vigilance des Etats Parties à la Convention européenne des droits de l’homme , Bruylant, Bruxelles, 2012) , en ce qu’elle impose aux Etats des obligations positives pour assurer le respect des droits protégés par la convention. Les associations plaident ainsi pour que ces textes soient interprétés comme imposant à l’Etat une obligation générale de lutte contre le changement climatique afin d’éviter la violation des droits fondamentaux en mettant en place des mesures de prévention adéquates.

    Faire reconnaître une obligation générale de lutte contre le changement climatique permettrait d’apprécier la conformité de l’action de l’Etat au regard de l’évolution des connaissances scientifiques, tant d’un point de vue substantiel que temporel. Les associations affirment à ce titre que les manquements à cette obligation générale se traduisent, d’une part, par une action tardive de l’Etat et, d’autre part, par une insuffisance au regard des risques encourus, aussi bien du point de vue du manque d’ambition des « obligations spécifiques » de lutte contre le changement climatique (c’est-à-dire les obligations climatiques sectorielles en vigueur en matière de réduction des émissions de GES, d’efficacité énergétique, de transition énergétique et d’adaptation) que de leur mise en œuvre.

     Rappelons que cette démarche n’est pas inconnue du juge administratif qui a déjà eu l’occasion, sur le fondement de l’obligation générale de prévention dans le cadre du contentieux relatif à l’amiante, de distinguer plusieurs périodes de responsabilité de l’Etat en confrontant les mesures en vigueur pour la protection des travailleurs aux connaissances scientifiques sur les dangers d’une exposition à l’amiante (CE, ass., 3 mars 2004, n° 241152, Ministre de l’emploi et de la solidarité c/ Consorts Thomas , Lebon ; AJDA 2004. 974, chron. F. Donnat et D. Casas ; RFDA 2004. 612, concl. E. Prada-Bordenave).

     La tardiveté de l’action de l’Etat résulterait de l’absence totale de mesures en matière de lutte contre le changement climatique avant 2001 (ratification du protocole de Kyoto de 1997), voire 2005 (adoption de la loi POPE 2 ), alors même que le caractère anthropique du changement climatique était déjà suffisamment établi et connu des décideurs publics depuis de nombreuses années, comme l’atteste notamment la création du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) en 1988 et de nombreuses publications scientifiques antérieures.

    Le cadre législatif et réglementaire en vigueur est en outre manifestement insuffisant puisque sa mise en œuvre ne permet nullement de contenir le réchauffement sous le seuil d’1,5 °C, pourtant nécessaire pour prévenir les conséquences du changement climatique, délétères pour l’environnement, la santé et la vie humaine, et pour certaines irréversibles au-delà de ce seuil (v., en ce sens, le rapport spécial du GIEC d’octobre 2018). 

    “La tardiveté de l’action de l’État résulterait de l’absence totale de mesures en matière de lutte contre le changement climatique avant 2001, voire 2005”

    Le non-respect des obligations spécifiques en matière de réduction des émissions de GES, d’efficacité énergétique, de transition énergétique et d’adaptation ne fait que confirmer le constat de l’inadéquation de l’action de la France aux enjeux climatiques (mémoire complémentaire, p. 59-76) . La méconnaissance de ces objectifs et l’insuffisance des mesures en matière de lutte contre le changement climatique a été clairement établie par le Haut conseil pour le climat (HCC) à l’occasion de son premier rapport publié en juin 2019 ( Rapp. annuel Neutralité carbone ).

    En définitive, les manquements de l’Etat à son obligation générale de lutte contre le changement climatique et à ses obligations spécifiques sont constitutifs d’une carence fautive de nature à engager sa responsabilité, à l’instar des contentieux relatifs à l’amiante (CE, as., 3 mars 2004, Ministre de l’emploi et de la solidarité c/ Consorts Thomas, préc. ) , aux algues vertes (CAA Nantes, 1 er déc. 2009, n° 07NT03775, Ministre d’Etat, ministre de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer c/ Association Halte aux marées vertes , AJDA 2010. 900, note A. Van Lang) ou à la pollution atmosphérique (TA Montreuil, 25 juin 2019, n° 1802202, AJDA 2019. 1885, concl. R. Felsenheld ; D. 2019. 1488, entretien O. Le Bot ; A. Le Dylio, Lutte contre la pollution atmosphérique : la carence fautive de l’Etat reconnue par des jugements en demi-teinte, Rev. dr. homme, Actualités Droits-Libertés, août 2019 [en ligne] ; TA Paris, 4 juill. 2019, n os 1709333, 1810251 et 1814405)

    B. L’absence de définition de la portée extraterritoriale de l’obligation générale

    Le périmètre de cette obligation générale n’a toutefois pas été précisé, notamment en ce qui concerne son déploiement extraterritorial, or selon le HCC, les émissions indirectes, à savoir « les émissions nettes importées représentent 60 % des émissions nationales en 2015 [271 MtCO2 e ] et s’ajoutent à elles pour former l’empreinte carbone [731 MtCO2 e ] de a France » (HCC, préc., p. 30) . Malgré l’importance de ces émissions, l’Etat n’a pas adopté de stratégie pour réduire leur volume, comme le souligne le HCC. Il lui est pourtant loisible d’édicter des mesures permettant de contrôler ou, à tout le moins, d’influencer le volume de ces émissions indirectes. Une telle position est partagée par les organes onusiens relatifs à la protection des droits de l’homme, qui mettent à la charge des Etats des obligations extraterritoriales de lutte contre le réchauffement climatique (v., par ex., Comité de l’élimination de la discrimination à l’égard des femmes, CEDAW/C/NOR/CO/9, 17 nov. 2017, § 14-15) . Le manque d’action de l’Etat à l’égard de ses émissions internationales aurait donc pu être plaidé. 

    En outre, la France n’impose pas – du moins, explicitement – aux entreprises établies sur son territoire, notamment aux sociétés mères de grands groupes multinationaux, de concevoir un modèle économique compatible avec l’accord de Paris, alors que ces derniers ont une empreinte carbone dépassant largement celle de l’Etat français. Si Notre affaire à tous et d’autres considèrent, dans l’affaire Total (v. https://notreaffaireatous.org/nous-sommes-les-territoires-qui-se-defendent/) , que la loi n° 2017-399 du 27 mars 2017 relative au devoir de vigilance des sociétés mères impose d’ores et déjà une telle obligation, cette interprétation reste à être confirmée par le juge civil. L’absence d’une obligation explicite de l’Etat de contrôler les émissions des entreprises aurait pu également être reprochée à l’Etat dans « l’affaire du siècle » 3 . 

    Dans tous les cas, la portée extraterritoriale de l’obligation générale de lutte gagnerait à être développée ultérieurement au vu de l’importance des émissions extraterritoriales et de la capacité d’action de l’Etat.

    II – CONSACRER UN PRINCIPE GÉNÉRAL DU DROIT « CLIMATIQUE »

    Les associations invitent le juge à reconnaître un nouveau PGD portant sur le droit de vivre dans un système climatique soutenable, à dimension intergénérationnelle. Leur démonstration s’inspire du contentieux comparé et de l’approche climatique défendue dans le cadre onusien, laquelle repose sur les droits de l’homme.

    A. L’intérêt de faire découvrir un nouveau PGD en matière environnementale 

    La demande de reconnaissance d’un PGD en matière environnementale peut surprendre tant l’édifice législatif et réglementaire à l’échelon international, européen et national a été enrichi, ces dernières années, sur le plan de la lutte climatique. Le code de l’environnement est déjà largement doté en « principes », ce qui explique sans doute que le juge administratif n’a, pour l’heure, jamais eu besoin de découvrir un quelconque PGD en matière environnementale. 

    Si, dans un premier temps, les PGD ne semblaient avoir d’autres fonctions que de combler des lacunes textuelles sur le plan procédural, d’autres ont ensuite été dégagés pour garantir des droits substantiels de la première et seconde génération de droits et libertés, laissant « vierge » le champ de l’environnement. En suggérant ainsi au juge administratif de dégager un PGD propre à la matière climatique, la demande des associations est ambitieuse à double titre : la démonstration de l’existence de ce PGD vise à consolider celle d’une obligation générale de lutte contre le changement climatique, mais surtout cette reconnaissance aurait des effets conséquents sur la possibilité de contester des actes qui porteraient obstacle à la lutte contre le changement climatique. En effet, si l’édifice normatif en matière climatique abonde de principes d’origine constitutionnelle ou conventionnelle, leur effet direct fait, pour l’heure, défaut, et les prive de leur effectivité. Un tel PGD pourrait alors être invoqué devant le juge administratif à l’encontre d’actes réglementaires ou individuels, dans le cadre de recours contre les « projets climaticides », les documents d’urbanisme ou ceux liés à la planification climatique.

    B. Un PGD à dimension intergénérationnelle 

    La découverte d’un PGD résulte des « exigences de la conscience juridique du temps et [de] celles de l’Etat de droit », lorsqu’il est en « accord avec l’état général et l’esprit de la législation » (R. Chapus, Droit administratif général , coll. Domat, Montchrestien, 15 e éd., 2001, p. 95) . Cette conscience juridique du moment est incontestablement révélée par les textes internationaux, européens et nationaux auxquels l’Etat a pleinement souscrit. Ces textes fondateurs, et dont l’importance symbolique est indéniable, malgré une normativité faible ou sujette à discussion, donnent corps à la reconnaissance d’un tel PGD. C’est ainsi que, selon les rédacteurs du recours, le PGD portant sur le droit à vivre dans un système climatique soutenable se déduit à la fois « de la reconnaissance textuelle de l’interdépendance de la lutte contre le changement climatique et du développement durable des sociétés humaines et d’autre part de la relation explicitement établie entre l’existence d’un climat soutenable et la jouissance des droits de l’homme ».

     Cette convergence des droits et principes, aux valeurs normatives hétérogènes, « sédimente » les contours d’une obligation de l’Etat en matière de lutte contre le changement climatique. L’ensemble de ces textes convergent en effet vers l’objectif unique de renforcer « la riposte mondiale » à la menace causée par le changement climatique, en limitant le réchauffement climatique pour garantir un système climatique soutenable, c’est-à-dire propice au développement des sociétés humaines. 

    En définitive, la reconnaissance de ce PGD permettrait de consacrer un nouveau droit liant la préservation de l’environnement et le développement des sociétés humaines. Il reviendrait alors à l’Etat de le garantir tant pour les générations présentes que futures. Cette dimension intergénérationnelle, qui est au cœur de la formulation du PGD, est sans aucun doute l’une des innovations les plus intéressantes soumises à l’appréciation du juge.

    C. Un PGD construit sur les expériences contentieuses étrangères 

    L’invitation adressée au juge administratif français de découvrir un PGD en matière climatique peut être mise en perspective avec les contentieux climatiques étrangers tant sur le fond qu’au regard du procédé auquel a eu recours le juge néerlandais dans l’affaire Urgenda . En effet, dans le jugement rendu en première instance, il consacre une obligation inédite de vigilance en matière climatique en s’appuyant sur un faisceau d’indices qui ressortent de textes et jurisprudences existants. Le recours à la méthode du faisceau d’indices n’est pas étranger au juge administratif pour découvrir un PGD, et une telle similitude avait d’ailleurs été soulignée à l’époque (v. A.-S. Tabau et C. Cournil, Nouvelles perspectives pour la justice climatique, RJE 2015. 672, note 89 ) . Dans « l’affaire du siècle », les rédacteurs ont opté pour un PGD reconnaissant un droit subjectif (le droit de vivre dans un système climatique soutenable) qui fait écho à d’autres contentieux étrangers et aux récents écrits doctrinaux américains (M. C. Wood and C. W. Woodward IV., Atmospheric trust litigation and the constitutional right to a healthy climate system : judicial recognition at last , Washington journal of environmental Law and policy 2016, n° 6, p. 634-683) . Ainsi, dans l’affaire Juliana v. the United States of America (v. P. Mougeolle, Le grand bond en avant du procès de la justice climatique, « Juliana » contre l´administration Trump, Rev. dr. homme 2018) , l’un des principaux apports des jeunes requérants est de faire reconnaître un « right to a stable climate system » tiré du V e amendement de la Constitution américaine, sorte de prolongation du plus connu « right to a clean and healthy environment », reconnu par les organes internationaux de protection des droits humains et consacré par certaines constitutions (v. S. Varvastian, The Human Right to a Clean and Healthy Environment in Climate Change Litigation , MPIL, Research Paper, n° 2019-09 ; J. H. Knox et R. Pejan, The Human Right to a Healthy Environment, edited by Cambridge University Press, 2018, 290 p.).

    Par le truchement de la demande de reconnaissance d’un tel PGD, « l’affaire du siècle » participe à l’amorce, sur le plan national, d’une judiciarisation de l’approche climatique fondée sur les droits de l’homme engagée depuis quelque temps par le système onusien des droits de l’homme et encouragée par certains auteurs académiques (K. Davies and al., The Declaration on Human Rights and Climate Change : a new legal tool for global policy change, Journal of Human Rights and the Environment, sept. 2017, vol. 8, n° 2, p. 217–253.) . Le juge est donc invité à s’inscrire dans ce mouvement bien connu sur le plan international (S. Duyck, S. Jodoin and A. Johl [dir.], Routledge Handbook of Human Rights and Climate Governance, Routledge, 2018, 430 p.) et à accueillir l’idée qui consiste à lier les enjeux climatiques aux droits fondamentaux ; laquelle innerve de plus en plus les contentieux climatiques nationaux (C. Cournil, Etude comparée sur l’invocation des droits constitutionnels dans les contentieux climatiques nationaux, in C. Cournil et L. Varison [dir.], Les procès climatiques : du national à l’international Pedone, 2018, p. 85) . Ainsi de l’action gagnée par les jeunes en Colombie ( Corte Suprema de Justicia, 25 jeunes v. Colombie , déc. 4 avr. 2018) ou la récente action collective portée par l’association Environnement Jeunesse devant la Cour supérieure du Québec en 2018 (recours ENvironnement JEUnesse v. Procureur Général du Canada, 26 nov. 2018 et le jugement de rejet rendu par le juge Gary D.D. Morrison de la Cour supérieure du Québec, 11 juil. 2019).

    III – FAIRE RECONNAÎTRE ET CESSER LE PRÉJUDICE ÉCOLOGIQUE

    Les associations sollicitent la condamnation de l’Etat à réparer le préjudice écologique, caractérisé par un surplus illégal d’émissions de GES constitutif d’une atteinte aux fonctions de régulation du climat de l’atmosphère ainsi que le prononcé d’une injonction tendant à mettre en œuvre toutes mesures utiles tant en matière de réduction des émissions de GES qu’en matière d’adaptation au changement climatique.

    A. Le préjudice écologique devant le juge administratif 

    Malgré les invitations de la doctrine, le juge administratif se refuse à admettre l’indemnisation du préjudice écologique, par nature objectif, en se fondant sur l’absence de caractère individuel de l’atteinte (CE 12 juill. 1969, Ville de Saint-Quentin , Lebon 383 ; O. Fuchs, Responsabilité administrative extracontractuelle et atteintes environnementales , thèse, univ. de Nantes, 2007, p. 317) . Il s’autorise néanmoins à le requalifier en préjudice moral lorsqu’il est invoqué par des associations (CAA Nantes, 25 mars 2008, n° 07NT01586) , et s’est même récemment fondé sur le risque de survenance d’un tel préjudice pour caractériser l’urgence dans le cadre d’un référé-suspension (CE 31 mars 2017, n° 403297, Société Commercialisation décharge et travaux publics).

    “Le juge est invité à accueillir l’idée qui consiste à lier les enjeux climatiques aux droits fondamentaux”

    Dans ses conclusions sur la décision Association pour la protection des animaux sauvages de 2015, le rapporteur public Xavier de Lesquen invitait le juge à attendre que « le législateur éclaire cette question […] pour préciser les conditions de réparation des préjudices objectifs causés à l’environnement » (CE 30 mars 2015, n° 375144, Lebon ; AJDA 2015. 1754, note B. Busson) . C’est désormais chose faite depuis l’adoption en 2016 de la loi pour la reconquête de la biodiversité, qui consacre le préjudice écologique dans le code civil. Le fait que son régime d’indemnisation soit inscrit dans ce code n’est assurément pas un obstacle à ce que le juge administratif s’en saisisse, puisqu’il est constant qu’il peut appliquer directement des dispositions issues du code civil (v. B. Plessix, L’utilisation du droit civil dans l’élaboration du droit administratif , thèse, éd. Panthéon- Assas, 2003, p. 135 et s.) ou s’inspirer de principes issus du code civil pour édicter des règles opposables à l’action administrative. De tels emprunts sont particulièrement significatifs en matière de responsabilité extracontractuelle (CE, sect., 11 févr. 2005, n° 252169, GIE Axa Courtage , Lebon avec les concl. ; AJDA 2005. 663, chron. C. Landais et F. Lenica, suivant l’arrêt Cass., ass. plén., 29 mars 1991, n° 89-15.231, Association des centres éducatifs du Limousin c/ Consorts Blieck , Bull. ass. plén., n° 1) . Et c’est ainsi que, s’inspirant des constructions prétoriennes du juge judiciaire, le Conseil d’Etat s’est résolu à étendre la catégorie des préjudices indemnisables devant le juge administratif : douleur morale (CE, ass., 24 nov. 1961, n° 48841, Ministre des travaux publics c/ Consorts Letisserand , Lebon, suivant l’arrêt Civ. 13 févr. 1923) , préjudices dits par ricochet (CE, ass., 3 mars 1978, n° 94827, Dame Muësser, Veuve Lecompte , Lebon, suivant l’arrêt Cass., ch. mixte, 27 févr. 1970, n° 68-10.276) et préjudice d’anxiété (CE 9 nov. 2016, n° 393108, Lebon avec les concl. ; AJDA 2017. 426, note S. Brimo ; suivant l’arrêt Soc. 11 mai 2010, n° 09-42.241, Société Ahlstrom Labelpack c/ Ardilley).

    “L’indemnisation du préjudice écologique ne saurait être exclue pour la seule raison qu’il résulte du comportement d’une personne publique”

    Par ailleurs, l’indemnisation du préjudice écologique ne saurait être exclue pour la seule raison qu’il résulte du comportement d’une personne publique. Les obligations de la Charte de l’environnement – en ce comprises les obligations de prévention (art. 3) et de réparation (art. 4) des atteintes à l’environnement – s’imposent à toute personne, et notamment aux pouvoirs publics et autorités administratives dans leurs domaines de compétence respectifs. Quant à l’article 1246 du code civil, il énonce bien que « toute personne responsable d’un préjudice écologique est tenue de le réparer », sans restriction quant à la qualité publique ou privée de la personne responsable. A défaut, « s’il en était autrement, une personne publique […] pourrait [se contenter] d’invoquer son statut pour se voir exonérer de toute obligation » (Ch. Huglo, L’inéluctable prise en compte du dommage écologique par le juge administratif, AJDA 2013. 667 ; v., aussi, M. Lucas, Préjudice écologique et responsabilité : pour l’introduction légale du préjudice écologique en droit de la responsabilité administrative, Envir. 2014, n° 4) . En définitive, la lecture combinée des dispositions constitutionnelles et législatives justifie pleinement que, lorsqu’un préjudice écologique trouve son origine directe dans le comportement d’une personne publique, le juge administratif saisi d’une demande en ce sens condamne la personne publique à le réparer.

    B. Le surplus d’émissions de GES, atteinte aux éléments et aux fonctions de l’atmosphère 

    La caractérisation du préjudice écologique dans cette affaire s’avère particulièrement délicate puisqu’il doit, de manière classique, résulter d’un dommage causé directement par la carence fautive de l’Etat. L’article 1247 du code civil adopte une définition du préjudice écologique plus succincte que celle retenue par le juge judiciaire (Paris, 30 mars 2010, n° 08/02278 ; Crim. 25 sept. 2012, n° 10-82.938, AJDA 2013. 667, étude C. Huglo ) avant sa consécration législative, à savoir « une atteinte non négligeable aux éléments ou aux fonctions des écosystèmes ou aux bénéfices collectifs tirés par l’homme de l’environnement ». La nomenclature établie par le professeur Laurent Neyret précise, concernant les atteintes aux fonctions de l’air ou de l’atmosphère, qu’elles « s’entendent du rôle qu’ils jouent au sein des écosystèmes tel que […] participer à la régulation du climat » (L. Neyret, G. Martin [dir.], Nomenclature des préjudices environnementaux, LGDJ, 2012, p. 14).

    Le préjudice écologique alors retenu par les associations correspond au surplus d’émissions de GES imputable aux fautes de l’Etat selon deux composantes. Il s’agit, en premier lieu d’une portion du volume de GES émis par la France durant la période comprise entre sa connaissance précise des conséquences délétères du changement climatique (laquelle peut être fixée à 1988, lors de la création du GIEC) et l’adoption des premières mesures contraignantes (ratification du protocole de Kyoto) pour réduire ces émissions ; autrement dit le volume de GES résultant de son action tardive. En second lieu, il s’agit du volume de GES émis en violation des budgets carbone pour la période 2015-2018 que l’Etat s’est engagé à respecter conformément au décret SNBC (Décr. n° 2015-1491 du 18 nov. 2015 relatif aux budgets carbone nationaux et à la stratégie nationale bas-carbone). L’ensemble de ces émissions est enfin constitutif d’un préjudice futur certain dès lors que les GES émis à un instant « t » continuent de participer au changement climatique durant de nombreuses années, et que les prévisions indiquent que ces émissions vont, compte tenu de l’absence de mesures effectives, continuer de croître.

    Le caractère non négligeable de ces surplus d’émissions résulte du simple constat que l’Etat n’atteint pas ses objectifs de réduction d’émissions de GES alors même qu’ils sont manifestement insuffisants au regard des conséquences du changement climatique. Ils ne permettent en effet pas de contenir l’élévation de la température moyenne sous le seuil d’1,5 °C, dont les conséquences dommageables sont pourtant établies de manière certaine par le GIEC. A titre d’illustration, la Nationally Determined Contribution souscrite dans le cadre de l’accord de Paris par l’Union européenne, au sein de laquelle sont fixés les objectifs français, conduirait à un réchauffement planétaire évalué à 3,2 °C 4 . En outre, les émissions françaises ont participé de manière certaine au franchissement du seuil de 410 parties par million d’équivalent CO2 dans l’atmosphère, alors que pour nombre de climatologues, un retour à 350 ppm est nécessaire pour empêcher toute perturbation du système anthropique. En conséquence, tout volume de GES émis en violation de ces objectifs insuffisants est dès lors constitutif d’une atteinte non négligeable à l’atmosphère et à ses fonctions de régulation du climat, caractérisant un préjudice écologique.

    C. Une injonction visant à faire cesser le préjudice écologique 

    Les associations se sont tournées vers une demande d’injonction afin de contraindre l’Etat à contribuer à une prévention de son aggravation. Le pouvoir d’injonction du juge administratif saisi d’un recours indemnitaire est admis depuis 2015 par le Conseil d’Etat (27 juill. 2015, n° 367484, Lebon 285 ; AJDA 2015. 2277, note A. Perrin ; AJCT 2016. 48, obs. S. Defix ; v., plus récemment, CE 18 mars 2019, n° 411462, Commune de Chambéry , Lebon ; AJDA 2019. 614) . Il suppose, d’une part, que le comportement fautif de la personne publique responsable perdure à la date à laquelle le juge se prononce et, d’autre part, que le préjudice dont il est demandé réparation se poursuive également à une telle date. Constatant que ces deux conditions sont vérifiées, les associations sollicitent notamment du juge qu’il enjoigne à l’Etat de mettre en œuvre toutes les mesures nécessaires pour réduire les émissions de GES à un niveau compatible avec l’objectif de contenir l’élévation de la température sous le seuil de 1,5 °C, à due proportion par rapport aux émissions mondiales ; de prendre les mesures nécessaires permettant d’atteindre les objectifs de la France de nature réglementaire, législative ou issus du droit de l’Union européenne ; de prendre les mesures nécessaires à l’adaptation du territoire national aux effets du changement climatique. La demande d’injonction accompagne la demande principale de réparation à hauteur d’un euro du préjudice écologique. Cette demande indemnitaire, formulée en vue d’assurer l’admissibilité de la demande d’injonction, est ainsi ancrée dans une démarche préventive, et constitue donc un artifice procédural plutôt qu’une évaluation « symbolique » d’un préjudice incommensurable.

    Le droit comparé nous enseigne que l’innovation juridique est incontournable en matière de contentieux climatique. C’est dans le droit-fil des décisions positives des cours colombienne, néerlandaise et pakistanaise, qui en sont le parfait exemple, que s’inscrit « l’affaire du siècle ». Ce recours s’attache à proposer une démonstration fondée sur un équilibre entre des techniques connues du juge administratif (carence fautive, vigilance, injonction) et des demandes novatrices (obligation générale de lutte contre le changement climatique, PGD climatique, préjudice écologique). Cela étant, au-delà des apports juridiques espérés, l’avancée véritablement attendue de la part du recours réside dans le prononcé d’une injonction qui contraindrait l’Etat à mener une lutte bel et bien effective contre le changement climatique.

    Christel Cournil, Antoine Le Dylio, Paul Mougeolle, « L’affaire du siècle : entre continuité et innovations juridiques », Actualité juridique de droit administratif, n° 32, 30 septembre 2019, p. 1864-1869.

    –  Article publié dans l’AJDA du 30 septembre 2019 et reproduit avec l’autorisation des Editions Dalloz

  • Décryptage de la loi énergie-climat : de bonnes intentions malgré des zones d’ombre et un manque d’ambition

    L’appel du Haut conseil pour le climat, dans son rapport de juin dernier « Agir en cohérence avec les ambitions », est sans équivoque : une transformation en profondeur de notre économie et de notre société doit être actionnée afin d’atteindre l’objectif ultime de la neutralité carbone à l’horizon 2050. Or, la cadence poursuivie est bien trop lente…

    Le projet de loi relatif à l’énergie et au climat, en ce qu’il vient actualiser les objectifs de la politique énergétique de la France, au regard du Plan Climat de 2017 et de deux instruments réglementaires : la Stratégie nationale bas-carbone(SNBC2) pour 2019-2033¹ , et la Programmation pluriannuelle de l’énergie(PPE) pour 2019-2028² , échappe-t-il à ce constat ? Autrement dit, ledit projet de loi permet-il vraiment de façonner une loi pour le climat et la transition énergétique ?

    Il est désormais inscrit que la politique énergétique française vise clairement à répondre à l’urgence écologique et climatique. Mesure qui reste toutefois très symbolique.

    A l’initiative des parlementaires, a été prévue l’élaboration d’une loi quinquennale déterminant les objectifs et fixant les priorités d’action de la politique énergétique nationale pour répondre à l’urgence écologique et climatique. Par cette disposition, le Parlement souhaite replacer son rôle au cœur de l’action : il ne vient plus seulement entériner les évolutions de la politique énergétique prédéterminées par décret, mais devient compétent pour fixer lui-même les objectifs de celle-ci :

    👉 La neutralité carbone à l’horizon 2050 en divisant les émissions de gaz à effet de serre par un facteur supérieur à six.

    Alors que la SNBC2 cherche à atteindre la neutralité carbone sans recourir à la compensation carbone via des crédits carbone³ , une telle précision n’a pas été faite dans ledit projet de loi, pourtant préconisée par le Haut conseil pour le climat, soulevant dès lors des questions quant à la faisabilité et à la mise en pratique de cet objectif.

    👉 La réduction de la consommation énergétique primaire des énergies fossiles de 40% d’ici 2030, en spécifiant qu’il est mis fin en priorité aux énergies fossiles les plus émettrices de gaz à effet de serre.

    La Commission européenne recommandait le 18 juin 2019 que doivent être énumérées les subventions à l’énergie, notamment en ce qui concerne les combustibles fossiles, ainsi que les actions entreprises et les projets en vue de les supprimer progressivement. Car comme le relève le Haut conseil pour le climat : « en 2017, les investissements fossiles défavorables au climat représentaient environ 75 milliards d’euros, soit près de deux fois le montant des investissements favorables au climat ». Or, aucune mention n’est faite à propos de ces financements ni même des moyens mis en œuvre afin de réduire les énergies fossiles dans le projet de loi énergie-climat…

    👉 L’augmentation de la part des énergies renouvelables à 33% au moins de la consommation finale brute en 2030. Cette loi vise à développer la production de l’énergie hydraulique notamment la petite hydroélectricité et la production d’électricité issue d’installations utilisant l’énergie mécanique du vent implantées en mer dans le but d’atteindre au moins 1 giga-watt par an d’ici 2024.  Il s’agit également de développer l’hydrogène bas carbone voire renouvelable ainsi que ses usages industriel, énergétique et pour la mobilité, afin d’atteindre entre 20 et 40% des consommations totales d’hydrogène et d’hydrogène industriel d’ici 2030.

    Le Parlement rehausse cet objectif à 33% au lieu de 32%, comme le suggérait la Commission européenne, et « favorise » la promotion de certains types d’énergies renouvelables.

    👉 Le report de réduire la part du nucléaire à 50% dans la production d’électricité à 2035 au lieu de 2025.

    Fortement décrié par les ONG Réseau Action Climatet Réseau Sortir du nucléaire, l’âge moyen du parc nucléaire français aura alors atteint à cette date 49 ans, ce qui soulève de sérieuses interrogations quant à la sécurité et à la sûreté.

    Quels autres changements ? 

    Du fait de la fermeture des centrales à charbon d’ici 2022:

    Le gouvernement est habilité à prendre, par voie d’ordonnance, des mesures visant à favoriser le reclassement des salariés sur un emploi durable, en priorité dans le bassin d’emploi concerné, en tenant compte de leur statut, lesquelles doivent prévoir également des dispositifs adéquats de formation permettant de faciliter la mise en œuvre des projets professionnels des salariés concernés.

    Du fait de la fermeture des 14 réacteurs nucléaires concernés en vue de réduire à 50% la part du nucléaire dans le mix énergétique d’ici 2035:

    Tout comme pour la fermeture des centrales à charbon, il est prévu d’inclure dans le plan stratégique élaboré par les exploitants produisant plus du tiers de la production nationale d’électricité des dispositifs d’accompagnement mis en place pour les salariés dont l’emploi serait supprimé ; les exploitants étant soumis à une obligation de rendre compte de la mise en œuvre des dits dispositifs d’accompagnement chaque année, devant les commissions permanentes compétentes du Parlement.

    Reste que la question relative au financement des rénovations énergétiques, de taille, comme en témoigne en 2017 le déficit d’investissements d’environ 5 à 8 milliards d’euros par an ⁴, demeure en suspens, renvoyée au projet de loi de finances.

    En définitive, si le projet de loi énergie-climat a été amélioré, celui-ci comporte encore de nombreuses zones d’ombre, ainsi qu’une ambition relativement faible, loin d’être tolérables en temps d’urgence écologique et climatique. 

    _________________

    ¹ La SNBC définit des plafonds nationaux d’émissions de gaz à effet de serre à court et moyen termes, dits « budgets carbone ».

    ² La PPE fixe les priorités d’action du gouvernement en matière d’énergie pour la métropole continentale et les zones non-interconnectées, sur une échelle de dix ans, divisée en deux périodes de cinq ans.

    ³ « Un émetteur de gaz à effet de serre peut compenser ses émissions en acquérant des « crédits carbone » générés par des projets permettant d’éviter les émissions ou de séquestrer du carbone » : définition issue du rapport du Haut conseil pour le climat, Agir en cohérence avec les ambitions, p. 25. 

    ⁴ I4CE, Panorama des financements climat, Edition 2018, p. 10.

  • 14 collectivités territoriales, Notre Affaire à Tous et trois associations mettent Total en demeure pour manquement au devoir de vigilance​

    Le 18 juin 2019, à la suite d’une réunion avec la direction et le PDG de Total, 14 collectivités territoriales, accompagnées par les associations Notre Affaire à Tous, Les Eco Maires, Sherpa et ZEA, ont décidé de mettre en demeure TOTAL afin que la multinationale respecte la loi sur le devoir de vigilance. Nous demandons que TOTAL prenne les mesures nécessaires pour faire face au réchauffement climatique !  

    Le 23 octobre 2018, 13 collectivités territoriales avaient interpellé TOTAL, entreprise française la plus grosse émettrice de gaz à effet de serre qui arrive à la 14ème place des industriels ayant le plus contribué au changement climatique selon le rapport Carbon Majors publié en 2017. Les émissions du groupe (311 Mteq CO2 en 2015) sont presque équivalentes à celles de la France (463 Mteq CO2 en 2016), tout en bénéficiant de crédits d’impôts et de subventions indirectes de l’État français. Les territoires demandaient la mise en conformité du plan de vigilance de Total avec les dispositions légales, et que la multinationale cesse d’ignorer le risque climatique que représentent ses activités partout dans le monde et les dangers qu’elles posent sur l’environnement et les droits humains.

    En mars 2019, Total sortait son nouveau plan de vigilance. Si le changement climatique y est mentionné, les mesures annoncées sont clairement insuffisantes par rapport aux objectifs fixés par l’Accord de Paris ! Le 29 mai 2019, lors de l’assemblée générale du groupe Total, Notre Affaire à Tous a publié le rapport “Total : la stratégie du chaos climatique”, afin de dénoncer les incohérences de la compagnie pétrolière en matière climatique. La mise en conformité, demandée par les collectivités territoriales ne transparaît pas dans le nouveau plan de vigilance de 2019, et des changements radicaux nécessaires dans les investissements de la multinationale ne sont pas envisagés.

    Le respect des objectifs de l’Accord de Paris ne pourra se faire sans un changement radical des pratiques des acteurs économiques, notamment des multinationales. Les territoires, premiers impactés et premiers acteurs de la lutte contre le changement climatique au niveau mondial, prennent les devant. Face à l’impunité des responsables, et alors que nous sommes tou-te-s victimes du changement climatique, les territoires s’unissent et se défendent pour mettre Total en demeure pour manquement à son devoir de vigilance en matière climatique.

    Si d’ici trois mois, soit le 19 septembre 2019, Total ne présente toujours pas de mesures de réduction de gaz à effet de serre adéquates, les collectivités qui le souhaiteront, ainsi que les associations les accompagnant pourront assigner la multinationale française en justice pour qu’il lui soit enjoint, de réduire ses gaz à effet de serre et de se mettre en conformité avec la loi et l’Accord de Paris.

    Pointer la responsabilité des pollueurs

    Le 8 octobre dernier, le GIEC a publié son cinquième rapport, interpellant une nouvelle fois sur l’urgence de la situation climatique : au rythme actuel, nous atteindrons les +1,5°C d’augmentation des températures mondiales entre 2030 et 2052, et les +5,5°C d’ici la fin du siècle.

    Or, que ce soit dans le monde ou en France, les plus affecté-es par les impacts du changement climatique sont ceux-celles qui y contribuent le moins ; et tandis que les plus riches construisent les protections qui les tiendront hors du chaos, les plus exclu-es d’entre nous ressentent déjà les effets de l’inaction, et n’ont aucun moyen de s’en défendre.

    Ainsi, la question de la responsabilité, et donc de la justice, est inhérente à l’action climatique.

    >> Pour en savoir plus :


    Vous êtes un-e citoyen-ne ?
    Agissez !


    Vous êtes un-e maire ?
    Rejoignez les territoires qui se défendent !

  • Réforme constitutionnelle : des inquiétudes pour la planète, teintées de belles propositions

    Réforme constitutionnelle : des inquiétudes pour la planète, teintées de belles propositions

    Communiqué de presse, Notre Affaire à Tous, le 13 juin 2018

    L’association Notre affaire à tous est préoccupée par les discussions en cours au sein de la Commission du Développement Durable de l’Assemblée nationale quant au projet de réforme constitutionnelle. En effet, alors que les discussions laissaient espérer une amélioration sensible de la prise en compte de l’environnement et du climat dans le projet de réforme constitutionnelle, le rapporteur pour avis du projet de loi Christophe Arend a proposé un amendement visant à intégrer à l’article 1er  “la préservation de l’environnement”.

    Cette proposition est insuffisante, voire inutile, puisqu’il ne s’agirait ici que de copier-coller des éléments déjà contenus au sein de la Charte de l’environnement, sans renforcer l’obligation de préservation du climat et de la biodiversité, sans inciter au respect des limites planétaires, ainsi que d’autres Etats dans le monde l’ont déjà fait. Les dispositions que Christophe Arend propose d’ajouter à l’article 1er manquent ainsi cruellement d’efficacité,  dans un contexte où l’état de notre planète se dégrade de plus en plus rapidement. Notre affaire à tous rappelle la proposition formulée par de nombreuses ONGs, visant à inscrire à l’article premier de la Constitution “La République veille à un usage économe et équitable des ressources naturelles, garantit la préservation de la diversité biologique et lutte contre les changements climatiques dans le cadre des limites planétaires”. Par ailleurs, nous devons rester vigilant.e.s quant à certains amendements visant à remplacer le principe de précaution par un principe “d’innovation responsable”. Cette démarche peut rapidement constituer une menace et un danger majeurs pour les humains et la planète.

    Des droits pour la nature. Notre affaire à tous se réjouit de l’adoption d’un amendement visant à constitutionnaliser le principe de non-régression. Notre association, qui oeuvre pour la justice climatique et environnementale et la protection des communs naturels, tient également à féliciter le député Paul-André Colombani pour ses divers amendements allant dans le sens de l’attribution de droits à la nature, en demandant notamment à reconnaître l’environnement comme le patrimoine commun de l’ensemble des “êtres vivants”. Des droits sont déjà partiellement reconnus à la nature par la loi française, à travers le préjudice écologique ou le “principe unitaire de vie” inscrit au sein du Code de l’environnement des îles Loyauté de Nouvelle-Calédonie. Il est grand temps d’ouvrir, en France, cette nouvelle page de la relation de l’humain à la nature et au vivant. Notre Affaire A Tous soutient également les amendements ambitieux du député Loic Prud’homme, reprenant les propositions formulées par les ONGs.

    Face à l’urgence climatique et environnementale, et afin de faire de la France un pays exemplaire au niveau international, Notre affaire à tous demande aux député.e.s et au gouvernement de garantir l’effectivité de l’actuelle réforme pour la préservation des communs naturels. Notre affaire à tous poursuivra son action pour mettre la Constitution à l’heure du climat, à travers la mobilisation citoyenne et un plaidoyer soutenu auprès des parlementaires.

     

    Contact presse : Marie Toussaint, marie@notreaffaireatous.org, 0642008868