Rapport d’étude réalisé par Alice Gautreau, Julie Hernu, Clément Martin et Perrine Pastor, étudiant-es du Master D3P1 « Risques, Science, Environnement et Santé » de Sciences Po Toulouse
L’urgence climatique est là. Les manifestations du changement climatique ont été largement documentées par la communauté scientifique. Les rapports montrant les effets du changement climatique sur l’environnement sont de plus en plus médiatisés et reprennent successivement les données suivantes : parmi les dix années les plus chaudes jamais recensées, huit sont survenues au cours de la dernière décennie[1], l’augmentation du niveau des mers pourrait atteindre 60 cm à 1 mètre d’ici la fin du siècle[2], et il est nécessaire de limiter l’augmentation moyenne des températures à 2 voire 1,5 degrés par rapport à l’ère préindustrielle. Comme l’a identifié le Sénat dans un rapport de 2019[3], ces phénomènes vont continuer de s’amplifier à l’avenir selon les modélisations scientifiques du GIEC[4]. Globalement, la nécessité de lutter contre le changement climatique est inscrite à l’agenda de tous : décideurs politiques, organisations non-gouvernementales, entreprises, société civile, etc. Cette prise de conscience a été cristallisée par l’Accord de Paris qui, à l’issue de la COP21 de 2015, marque une volonté consensuelle de l’ensemble des Etats de diminuer leurs émissions de gaz à effet de serre. L’Accord de Paris marque également une rupture dans la mesure où il enjoint les entités non-parties de l’Accord, en particulier les entreprises, à lutter contre le risque climatique via leur démarche RSE (responsabilité sociétale de l’entreprise)[5].
Mais la lutte contre le changement climatique est essentiellement abordée au prisme de la protection de l’environnement. A contrario, et c’est tout l’objet du présent rapport, la question des effets du changement climatique sur la santé humaine est très peu abordée. C’est ce que souligne la revue scientifique The Lancet dans un rapport de 2019 :
« Le changement climatique est de plus en plus largement représenté dans les médias et par les gouvernements d’une manière qui ne le relie pas à la santé humaine [… tandis que] la santé, qui est un domaine majeur d’intérêt individuel, est rarement liée au changement climatique. »[6].
Cet extrait est révélateur d’une imperméabilité entre ces deux champs que sont le changement climatique et la santé. Dans le présent rapport, la notion de santé sera considérée au sens large en se basant sur la définition de l’Organisation mondiale de la santé (OMS) :
« La santé est un état de complet bien-être physique, mental et social, et ne consiste pas seulement en une absence de maladie ou d’infirmité. La possession du meilleur état de santé qu’il est capable d’atteindre constitue l’un des droits fondamentaux de tout être humain, quelles que soient sa race, sa religion, ses opinions politiques, sa condition économique ou sociale »[7].
Les premiers liens entre santé et changement climatique ont été établis sous l’impulsion d’organisations internationales spécialisées. En 2000, l’OMS a proposé une approche écosystémique de la santé via le programme « One Health ». Dans le monde universitaire, la santé environnementalea émergé comme un champ à part entière visant à mettre en lumière l’interdépendance entre ces deux notions.
Pour l’OMS, « La santé environnementale comprend les aspects de la santé humaine, y compris la qualité de la vie, qui sont déterminés par les facteurs physiques, chimiques, biologiques, sociaux, psychosociaux et esthétiques de notre environnement. Elle concerne également la politique et les pratiques de gestion, de résorption, de contrôle et de prévention des facteurs environnementaux susceptibles d’affecter la santé des générations actuelles et futures »[8].
En droit français, l’impact de l’environnement sur la santé humaine se retrouve à travers le concept d’exposome, défini par l’article L. 1411-1 du Code de la santé publique comme « l’intégration sur la vie entière de l’ensemble des expositions [environnementales] qui peuvent influencer la santé humaine ».
De façon très concrète, plusieurs rapports mettent en lumière les effets néfastes du changement climatique sur la santé. Pour The Lancet,certainespopulations sont particulièrement concernées par l’augmentation du niveau moyen des températures et des fréquences et intensités des vagues de chaleur : « Un enfant né aujourd’hui vivra dans un monde où il fera plus de quatre degrés de plus que la moyenne de l’ère préindustrielle. Le changement climatique aura un impact sur sa santé, de la petite enfance et l’adolescence à l’âge adulte et à la vieillesse. À travers le monde, les enfants sont parmi les plus touchés par le changement climatique. »[9]. Par ailleurs, la pollution de l’air, qui est principalement liée à l’utilisation d’énergies fossiles et aggravée par le changement climatique, affecte les organes vitaux du corps humain tels que le cœur et les poumons. Sur le long terme, la pollution de l’air affecte le taux de mortalité. En 2016, 7 millions de personnes sont décédées prématurément dans le monde en raison de maladies liées à la pollution de l’air[10]. En France, cela représente environ 48 000 personnes par an[11]. Selon une étude de Harvard, ces chiffres seraient grossièrement sous-estimés[12]. Le risque de malnutrition est un autre exemple qui témoigne de l’interdépendance entre changement climatique et santé puisque les dérèglements climatiques (tempêtes, sécheresses, élévation du niveau de la mer etc.) menacent les productions agricoles et ainsi la sécurité alimentaire.
Enfin, la crise sanitaire de la Covid-19 a révélé l’ampleur des zoonoses, ces maladies transmises à l’homme par l’intermédiaire d’animaux, pouvant être source de nouvelles pandémies. Selon l’OMS, 60% des maladies infectieuses humaines sont zoonotiques[13]. Bref, les relations entre santé et environnement ont été scientifiquement prouvées, ce qui pousse la revue britannique The Lancet à affirmer que le changement climatique est « la plus grande menace mondiale pour la santé publique au 21ème siècle »[14].
En parallèle, le présent rapport vise à mettre en lumière les inégalités face au risque climatique. La notion de risque est conventionnellement définie comme la conjonction d’un aléa et d’un enjeu.
L’aléa étant ici la probabilité qu’un événement climatique se produise tandis que l’enjeu est la vulnérabilité d’une population exposée à cet aléa. Les populations n’ont toutefois pas les mêmes vulnérabilités face aux risques climatiques car elles y sont différemment confrontées. En outre, parmi les personnes exposées, certaines sont plus ou moins fortement impactées selon l’âge, la profession, le sexe, l’état de santé, la situation socio-économique, etc. De plus, certains territoires et certaines activités économiques sont et seront plus impactés par le changement climatique, en particulier les territoires montagneux, littoraux et ultramarins. On observe donc des inégalités face au changement climatique. Selon le Haut Conseil pour le Climat, ces dernières aggravent les chocs externes, en l’occurrence le changement climatique le changement climatique, car elles « augmentent les vulnérabilités [transformant ainsi] la menace en catastrophe »[15].
Malheureusement, la question des risques sanitaires liés au changement climatique, ainsi que celle des inégalités qui en découlent, reste trop peu prise en compte par les politiques publiques en France. Sur le plan juridique, les spécialistes constatent une trop faible judiciarisation de ces enjeux. Dans un article de 2020[16], la professeure des universités en droit public Christel Cournil montre que les enjeux de santé et d’environnement sont pris en compte par les pouvoirs publics bien que de manière très cloisonnée. On constate toutefois quelques avancées avec la mise en place dès 2004 du premier Plan national de santé environnement (PNSE)[17] qui est élaboré tous les cinq ans et qui est un outil clef de la planification de la santé environnementale. En 2006, la stratégie nationale d’adaptation au changement climatique évoque pour la première fois les enjeux sanitaires liés au changement climatique et le Plan national d’adaptation au changement climatique[18] actuellement en vigueur a affirmé la prise en compte du risque sanitaire. Mais, dans la pratique, ces outils restent peu nombreux, peu mobilisés et sont critiqués.
De manière générale, aucune tendance de fond n’est observée dans les politiques publiques françaises concernant la santé environnementale. La question des risques sanitaires liés au changement climatique est largement sous-estimée en France, même par certains spécialistes. Sur le plan législatif, la députée Sandrine Josso déplore le fait que la récente Loi Climat n’ait pas pris en compte les recommandations qu’elle avait faites concernant le volet santé[19].
Toutefois, le lien entre santé et changement climatique s’inscrit progressivement dans le droit, notamment sous l’impulsion de la société civile via les procès contre l’Etat pour inaction climatique[20]. L’argumentaire santé-environnement s’est ainsi retrouvé dans des affaires célèbres telle que « Urgenda »[21], dans laquelle l’Etat néerlandais a été accusé de ne pas prendre les mesures nécessaires dans la lutte contre le changement climatique et la protection de la santé des populations. Cet argumentaire s’est retrouvé plus récemment au cours de « l’Affaire du Siècle » en France, menée par quatre associations de défense de l’environnement dont Notre Affaire à Tous (NAAT)[22], qui co-produit le présent rapport. De plus, le droit à un environnement équilibré et respectueux de la santé, mentionné à l’article 1 de la Charte de l’environnement, est un Objectif à Valeur Constitutionnelle depuis 2020[23].
Face aux réponses insuffisantes des décideurs politiques, il apparaît alors nécessaire d’impulser de nouvelles approches en termes de politiques publiques qui seraient plus transversales afin de considérer la santé au prisme des bouleversements climatiques susceptibles de l’affecter. L’enjeu de ce rapport, proposé conjointement par les étudiants de Sciences Po Toulouse[24] et l’association Notre Affaire à Tous, est donc de décloisonner ces deux notions que sont l’environnement et la santé afin de penser les liens entre les deux. Pour cela, il est nécessaire de montrer que changement climatique, santé et inégalités sont étroitement liés. Ce sera l’objet de la première partie de ce rapport (I). Un tel constat nous permettra ensuite d’analyser comment ces enjeux sont pris en compte en France par les politiques publiques et ce à différentes échelles : nationale (II) et locales (III). L’objectif est de voir ce qui est mis en place par les différents acteurs publics afin de lutter contre les risques sanitaires qui résultent du changement climatique et de s’interroger sur la pertinence de la répartition des compétences entre eux. . Cette analyse nous permettra enfin de dresser des recommandations cohérentes à destination des décideurs politiques mais aussi afin d’appuyer les associations dans leurs plaidoyers visant à mettre la santé environnementale à l’agenda politique.
[1] Nick WATTS, et al. “The 2019 Report of The Lancet Countdown on Health and Climate Change: Ensuring That the Health of a Child Born Today Is Not Defined by a Changing Climate”. The Lancet, vol. 394, no 10211, Elsevier, novembre 2019, p. 1836‑78. www.thelancet.com, doi:10.1016/S0140-6736(19)32596-6.
[2] Ronan DANTEC, Jean-Yves ROUX, Rapport d’information n° 511 fait au nom de la délégation sénatoriale à la prospective sur l’adaptation de la France aux dérèglements climatiques à l’horizon 2050, Paris, Sénat, 2019. http://www.senat.fr/rap/r18-511/r18-511.html
[3] Ibid.
[4] Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat
[5] Responsabilité sociétale des entreprises
[6] Traduction extraite de : Nick WATTS, et al. Op. cit., novembre 2019, p. 1836‑78.
[7] Préambule à la Constitution de l’Organisation mondiale de la Santé, signé le 22 juillet 1946 par les représentants de 61 Etats et entré en vigueur le 7 avril 1948.
[8] Définition de l’OMS en 1994.
[9] Nick WATTS, et al. Op. cit., novembre 2019, p. 1836‑78.
[10] Ibid.
[11] Santé Publique France
[12] Leah BURROWS. “Deaths from fossil fuel emissions higher than previously thought”. Harvard University, 9 février 2021, https://www.seas.harvard.edu/news/2021/02/deaths-fossil-fuel-emissions-higher-previously-thought.
[13] “One Health, Une seule santé”. OIE – World Organisation for Animal Health, https://www.oie.int/fr/pour-les-medias/une-seule-sante/. Consulté le 23 avril 2021.
[14] The Lancet. “Humanising Health and Climate Change”. The Lancet, vol. 392, no 10162, Elsevier, décembre 2018, p. 2326. www.thelancet.com, doi:10.1016/S0140-6736(18)33016-2.
[15] Haut Conseil pour le Climat. Climat, santé : mieux prévenir, mieux guérir. Avril 2020, p. 24, https://www.hautconseilclimat.fr/publications/climat-sante-mieux-prevenir-mieux-guerir/
[16] Christel COURNIL, “L’appréhension juridique des risques sanitaires liés au changement climatique”, Revue juridique de l’environnement, vol. spécial, no. HS20, 2020, pp. 171-188
[17] Intégré au Code de la Santé (article L. 1311-6) par la loi du 9 août 2004.
[18] PNACC 2 (2018-2022)
[19] Sandrine JOSSO (rapporteure), Elisabeth TOUTUT-PICARD (présidente), Rapport fait au nom de la commission d’enquête sur l’évaluation des politiques publiques de santé environnementale, n°3701, Paris, Assemblée nationale, 2020.
[20] Christel COURNIL, Op. cit., 2020, pp. 171-188.
[21] Cour du district de La Haye, 24 juin 2015, Urgenda v. Government of the Netherlands
[22] Site web : https://notreaffaireatous.org/
[23] Cecilia RINAUDO. “CP / La décision du Conseil Constitutionnel crée un tournant historique pour la protection de l’environnement et la justice climatique !”, Notre Affaire à Tous, 31 janvier 2020, https://notreaffaireatous.org/cp-la-decision-du-conseil-constitutionnel-cree-un-tournant-historique-pour-la-protection-de-lenvironnement-et-la-justice-climatique/
[24] Étudiant.e.s du Master D3P1 « Risques, Science, Environnement et Santé » de Sciences Po Toulouse.